Tải bản đầy đủ (.pdf) (127 trang)

Chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại sở tư pháp tỉnh hòa bình

Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (970 KB, 127 trang )

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

CAO THỊ KIM THANH

CHẤT LƯỢNG CƠNG TÁC THẨM ĐỊNH
DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HỊA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CƠNG

HÀ NỘI - NĂM 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

CAO THỊ KIM THANH


CHẤT LƯỢNG CƠNG TÁC THẨM ĐỊNH
DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HỊA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CƠNG

Chun ngành : Quản lý công
Mã số

: 8 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHẠM THỊ NINH

HÀ NỘI- NĂM 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, Luận văn Thạc sỹ Quản lý công: “Chất lượng công tác
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hồ
Bình” là cơng trình nghiên cứu của riêng tơi.
Các thông tin, số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và
chưa được ai công bố trong bất kỳ luận văn nào trước đây.

Tác giả

Cao Thị Kim Thanh


LỜI CẢM ƠN
Để hồn thành luận văn của mình, bên cạnh sự cố gắng, nỗ lực của bản thân,

tơi cịn nhận được sự quan tâm, tạo điều kiện giúp đỡ của Ban Giám đốc, các Giáo
sư, Tiến sỹ, các Thầy, Cơ giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã tận tình giảng
dạy, hướng dẫn tơi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu cũng như hoàn thành
luận văn.
Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Phạm Thị Ninh đã tận
tình chỉ dạy, động viên để tơi hồn thành luận văn này.
Xin cảm ơn UBND tỉnh Hịa Bình, lãnh đạo Sở Tư pháp tỉnh Hịa Bình, các
cơ quan, tổ chức, cá nhân tại Sở Tư pháp tỉnh Hịa Bình và bạn bè, đồng nghiệp, gia
đình đã tạo điều kiện thuận lợi trong thời gian tơi tìm hiểu và cung cấp tài liệu, số
liệu để tơi hồn thành luận văn.
Do còn hạn chế về mặt thời gian cũng như kinh nghiệm nghiên cứu nên Luận
văn không thể tránh khỏi thiếu sót. Tơi rất mong nhận được sự góp ý, chỉ bảo của
các thầy cơ và bạn bè đồng nghiệp.
Xin chân thành cảm ơn!

Tác giả

Cao Thị Kim Thanh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU
Chương 1:

.................................................................................................... 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ

THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT......................................................... 7
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật ..................................................... 7
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật .................................................. 7

1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh: ..................................................... 8
1.2 Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật: ...................................................... 11
1.2.1 Khái niệm, vai trò của thẩm định dự thảo văn bản pháp luật .................. 11
1.2.2
1.2.3
1.2.4
1.2.5

Thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp................... 15
Nội dung trong Báo cáo thẩm định VBQPPL ........................................ 18
Trình tự thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Sở Tư pháp ......... 23
Tổ chức bộ máy của cơ quan thẩm định dự thảo VBQPPL .................... 25

1.3 Khái niệm chất lượng và chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật ................................................................................................ 26
1.3.1 Khái niệm chất lượng ................................................................................. 26
1.3.2 Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL ............................... 28
Tiểu kết chương 1 ............................................................................................... 31
Chương 2:
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HỊA BÌNH ... 32
2.1. Chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của Sở tư pháp tỉnh Hịa Bình ............. 32
2.2 Thực trạng về công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình từ năm 2016 đến nay ...................................................................................... 34
2.2.1 Đội ngũ công chức làm công tác thẩm định của Sở Tư pháp.................. 36
2.2.2. Về các điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định ................................ 38
2.2.3 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật qua các năm đã được thẩm định .................... 40
2.2.4. Về tổ chức thực hiện công tác thẩm định ............................................. 45
2.2.5 Đánh giá kết quả, nguyên nhân và hạn chế của công tác thẩm định dự
thảo VBQPPL ..................................................................................................... 59

Tiểu kết chương 2 ............................................................................................... 63
Chương 3:

PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT

LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA TỈNH HỊA BÌNH .......................................................................................... 64


3.1 Phương hướng ............................................................................................... 66
3.1.1 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình phải đáp ứng yêu cầu đổi mới công tác xây dựng pháp luật giai đoạn hiện
nay
............................................................................................................. 66
3.1.2 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình gắn liền với việc thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương ............ 67
3.1.3 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình phải được đặt trong tổng thể yêu cầu nâng cao chất lượng xây dựng văn
bản QPPL nói chung ........................................................................................... 67
3.1.4 Nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL cần
đổi mới tổ chức bộ máy, lề lối làm việc, nâng cao chất lượng thực thi công vụ
và xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp, hiện đại ..................................... 68
3.2 Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự
thảo VBQPPL ........................................................................................................ 68
3.2.1 Hồn thiện thể chế.................................................................................. 68
3.2.2 Tăng cường cơng tác lãnh đạo, chỉ đạo và hướng dẫn nghiệp vụ thẩm
định dự thảo văn bản QPPL................................................................................. 71
3.2.3 Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức
làm công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL ................................................... 72
3.2.4 Tăng cường phối hợp giữa các chủ thể tham gia vào công tác thẩm

định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa Bình ................................................... 74
3.2.5 Đầu tư kinh phí và cơ sở vật chất cho cơng tác thẩm định .................... 75
3.2.6 Nâng cao chất lượng việc tổ chức thẩm định ........................................ 78
Tiểu kết chương 3 ........................................................................................... 82
KẾT LUẬN
.................................................................................................. 83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................... 85
PHỤ LỤC

.................................................................................................. 91


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
HĐND:

Hội đồng nhân dân

UBND:

Ủy ban nhân dân

QPPL:

Quy phạm pháp luật

VBQPPL:

Văn bản quy phạm pháp luật



1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân
dân”. “Nhà nước được tổ chức và công tác theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã
hội bằng Hiến pháp và pháp luật…”. Chính vì vậy, việc xây dựng và hồn thiện
pháp luật là nội dung quan trọng hàng đầu trong công tác quản lý nhà nước.
Để xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và khả thi, việc xây
dựng, ban hành các văn bản QPPL phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc, thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Một trong những bước quan trọng
trong quy trình xây dựng một văn bản QPPL nói chung là thẩm định. Thẩm định
được thực hiện trước khi trình dự thảo văn bản QPPL cho cơ quan có thẩm quyền
ban hành. Trong thời gian qua công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL được
thực hiện dựa trên các quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL, góp phần quyết
định đến chất lượng cũng như tính đồng bộ, thống nhất, khả thi của văn bản QPPL.
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định mới liên
quan đến nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
văn bản QPPL; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc
xây dựng văn bản QPPL. Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL, thẩm định dự
thảo văn bản QPPL do Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, phịng Tư pháp thực hiện. Trong
đó, Sở Tư pháp thẩm định dự thảo các văn bản QPPL của cấp tỉnh bao gồm dự thảo
nghị quyết của HĐND, dự thảo quyết định của UBND .
Sở Tư pháp tỉnh Hịa Bình chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, người có
thẩm quyền trình hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về
kết quả thẩm định đề nghị xây dựng văn bản QPPL, dự án, dự thảo văn bản QPPL.
Trong những năm gần đây, cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về
xây dựng văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản nói riêng, chất
lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL đã từng bước được nâng cao. Tại tỉnh Hịa

Bình, cơng tác thẩm định dự thảo văn bản được chính quyền quan tâm, chú trọng


2

đầu tư về nhân lực, cơ sở vật chất, tài chính… nhằm nâng cao chất lượng thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và kiểm tra văn bản QPPL. Tuy nhiên, do một
số nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến công tác thẩm định văn bản
QPPL còn nhiều hạn chế làm ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng các văn bản sau khi
được ban hành. Từ năm 2016 đến nay, vẫn cịn có những Nghị quyết của HĐND,
Quyết định do UBND tỉnh ban hành có nội dung chưa đảm bảo tính hợp pháp, hợp
lý, cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế. Những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh Hịa Bình đã đặt ra u cầu cần có sự
nghiên cứu, đánh giá một cách tồn diện, thấu đáo dưới từ góc độ lý luận cũng như
thực tiễn về công tác thẩm định, kiểm tra đồng thời để đề xuất các giải pháp nhằm
nâng cao chất lượng công tác thẩm định và kiểm tra văn bản QPPL của tỉnh Hịa
Bình. Với cương vị là cơng chức đang làm việc tại Sở Tư pháp tỉnh Hịa bình học
viên lựa chọn đề tài: “Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hồ Bình” để nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và cấp tỉnh nói riêng
đã được đề cập đến trong nhiều sách chuyên khảo, đề tài khoa học, Luận văn, Luận
án, cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ, bài báo, bài nghiên cứu. Có thể kể đến những
sách chuyên khảo, nghiên cứu tiêu biểu sau đây:
- Sách Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của PGS.TSKH
Nguyễn Văn Thâm – Học viện Hành chính “Nội dung cuốn sách bao gồm một số
vấn đề chủ yếu liên quan đến việc xây dựng và sử dụng các văn bản quản lý nhà
nước như: thẩm quyền ban hành văn bản theo pháp luật hiện hành, vai trò của văn
bản trong cơng tác quản lý nhà nước, quy trình soạn thảo và thể thức văn bản quản
lý nhà nước, các mẫu văn bản cần thiết và kỹ năng quản lý văn bản, v.v… trong đó

đã đề cập đến quy trình cơ bản trong các bước thẩm định văn bản quy phạm pháp
luật.
- Cuốn sách Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước,của
PGS. TS Văn Tất Thu do NXB Chính trị quốc gia xuất bản năm 2013, đã làm rõ


3

những vấn đề lý luận chung về văn bản, lịch sử hình thành cơng tác văn bản ở Việt
Nam từ 1945 đến nay, nội dung, nhiệm vụ chủ yếu của văn bản. Đặc biệt cuốn sách
đã dành một chương riêng cho văn bản quy phạm pháp luật. Trong chương này tác
giả đã làm rõ: khái niệm, vai trò, phân loại và nội dung, thể thức, kết cấu, ngôn ngữ
và văn phong, hiệu lực thẩm quyền ban hành, sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ,
đình chỉ nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tác giả cũng đã nêu đến công
tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một trong những bước quan trọng để
xây dựng và ban hành vản bản quy phạm pháp luật. Đây là cuốn sách đề cập khá
toàn diện những vấn đề lý luận chung về văn bản, văn bản quy phạm pháp luật.
- Cuốn sách Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của
văn bản QPPL của Bộ Tư pháp: “Cuốn sách cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm
quốc tế mới về xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật. Đối tượng phục vụ của
cuốn Sổ tay là các cán bộ, công chức tham gia vào cơng tác lập dự kiến chương
trình xây dựng pháp luật, soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản
QPPL, đặc biệt là cán bộ pháp chế các bộ, ngành. Cuốn Sổ tay cũng có thể là tài
liệu nghiên cứu và tham khảo hữu ích đối với Đại biểu Quốc hội, những người làm
công tác thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cán bộ nghiên cứu, giảng dạy và
sinh viên của các trường đại học chuyên ngành luật và bạn đọc có nhu cầu tìm hiểu
về lĩnh vực xây dựng pháp luật”; Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản
QPPL của HĐND, UBND các cấp của Bộ Tư pháp;
Đây là những cơng trình nghiên cứu, bài viết, tài liệu đề cập một cách chung

nhất về thẩm định dự thảo văn bản QPPL, trong đó chủ yếu đề cập đến những vấn
đề mang tính ngun tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản
QPPL.
Một số ít cơng trình nghiên cứu chuyên sâu những nội dung liên quan đến
công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh, ví dụ: Luận văn Thạc sĩ
luật học: "Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh – qua
thực tiễn Thành phố Hà Nội" của Nguyễn Thị Thanh Tâm, Khoa Luật Đại học


4

Quốc gia, năm 2014. Luận văn này đề cập đến vấn đề thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của cả HĐND và UBND. Đồng thời, những vấn đề nghiên cứu tập trung vào
giai đoạn thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn
bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 nên không đánh giá được thực tiễn
thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo Luật ban hành văn bản
QPPL năm 2015; Bài viết: "Kinh nghiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp
tỉnh từ Sở Tư pháp Thành phố Cần Thơ" của TS. Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị
Xuân Diện đãng trên Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, bài viết: “Vai trò của Sở
Tư pháp trong việc thẩm định công tác xây dựng dự thảo văn bản QPPL của
HĐND và UBND” của Vũ Ngọc Hà, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật. Các bài
nghiên cứu này tuy đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định dự
thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND nhưng do hạn chế trong một bài nghiên
cứu ngắn nên chỉ tập trung vào những vấn đề có tính pháp lý mà khơng phân
tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn tại các địa phương. Trong bài TS. Phan Trung
Hiền & Nguyễn Thị Xuân Diện chủ yếu dựa trên cơ sở pháp lý của các văn bản
đã cũ, một số nội dung chưa phù hợp với Luật Ban hành văn bản QPPL năm
2015…
Các bài nghiên cứu này tuy đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong việc
thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND nhưng mới chỉ tập trung

vào những vấn đề có tính pháp lý mà chưa phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn
tại các địa phương.
Nhìn chung các nghiên cứu này vẫn chưa đánh giá được một cách toàn diện
những ưu điểm và hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp
tỉnh đồng thời cũng chưa đưa ra được những giải pháp phù hợp để nâng cao chất
lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh theo những yêu cầu
mới được đặt ra trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm
2015. Những kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học và các nhà nghiên cứu là
những tài liệu có giá trị để tác giả luận văn tham khảo. Từ đó, đề tài đi sâu nghiên
cứu sâu những vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác thẩm định dự thảo văn bản


5

QPPL cấp tỉnh tại Sở Tư pháp tỉnh Hịa Bình, đề xuất những giải pháp tồn diện ,
góp phần nâng cao chất lượng công tác này trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu:
Làm rõ cơ sở lý luận của thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản QPPL
của cấp tỉnh; đánh giá thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
tỉnh Hịa Bình, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác
thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hịa Bình.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định dự thảo văn
bản QPPL văn bản QPPL của tỉnh: quan niệm, đặc điểm, vai trị, thẩm quyền,
trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh….
- Đánh giá thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản
QPPL của tỉnh Hịa Bình, chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế và
nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế.
- Kiến nghị một số các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm

định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đề tài xem xét đánh giá bước thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp tỉnh hịa bình.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Đề tài nghiên cứu công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư
pháp tỉnh Hịa Bình từ năm 2016 đến nay.
5. Phương pháp luận và Phương pháp nghiên cứu:
5.1. Phương pháp luận Luận văn lấy phép biện chứng duy vật của chủ nghĩa
Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và những quan điểm, chủ trương của Đảng và
Nhà nước về ban hành văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản QPPL
nói riêng làm phương pháp luận nghiên cứu.


6

5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội cơ bản như:
Phương pháp khảo nghiên cứu tài liệu; Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh,
thống kê…
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần hồn thiện cơ sở khoa học về
công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản
QPPL văn bản QPPL của cấp tỉnh nói riêng.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn góp phần tổng kết thực tiễn cơng tác thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của tỉnh Hòa Bình thời gian qua, làm rõ những kết quả đạt được, những tồn
tại, hạn chế và xác định rõ nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế, từ đó đưa ra

những giải pháp có tính khả thi đáp ứng u cầu của tình hình mới và khắc phục
những bất cập, hạn chế từ thực tiễn công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL góp
phần nâng cao chất lượng cơng tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật trên địa bàn tỉnh Hịa Bình.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục,
Luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật
Chương 2: Thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hồ Bình
Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh Hồ Bình.


7

Chương 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.

Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Khái niệm Văn bản và văn bản quản lý nhà nước

Văn bản là phương tiện dùng để ghi lại và truyền đạt lại thông tin trong
đời sống xã hội. Nó giữ vai trị quan trọng khơng thể thiếu trong công tác đời

sống con người. Văn bản Quản lý Nhà nước là phương tiện để xác định và
vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào q trình QLNN, do đó xây dựng ban
hành các văn bản QLNN cần được xem là một bộ phận hữu cơ của công tác
QLNN và là một trong những biểu hiện quan trọng của công tác này. Giáo
trình “Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản” do Học viện Hành chính
Quốc gia biên soạn đã nêu khái niệm văn bản quản lý nhà nước như sau:
“Văn bản quản lý nhà nước là những thông tin quản lý thành văn
(được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm
quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thực
thi bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ các
mối quan hệ quản lý nội bộ của Nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước
với các tổ chức và công dân”.
Như vậy, văn bản quản lý nhà nước là văn bản được hình thành trong
cơng tác quản lý và lãnh đạo nói chung dùng để thực hiện việc ghi lại và
truyền lại các quyết định quản lý cũng như cụ thể hóa pháp luật để điều chỉnh
những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước.
Văn bản phân loại theo hiệu lực pháp lý gồm có: Văn bản quy phạm
pháp luật, văn bản hành chính, văn bản chuyên môn nghiệp vụ.
1.1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật


8

Văn bản quy phạm pháp luật là công cụ, đồng thời là sản phẩm quan trọng của
quản lý nhà nước. Văn bản QPPL là nguồn trực tiếp của pháp luật do đó nó có ý nghĩ
rất lớn, điều chỉnh các quan hệ xã hội lập một trật tự pháp luật vì sự phát triển lành
mạnh của xã hội và của từng cá nhân. Yêu cầu đặt ra phải xây dựng những văn bản
QPPL có chất lượng phù hợp với các đòi hỏi của cuộc sống.
Tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy định
như sau: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng

thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa
QPPL nhưng được ban hành khơng đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục
trong Luật này thì khơng phải là văn bản QPPL”
Từ khái niệm nêu trên, có thể thấy văn bản QPPL gồm có 04 dấu hiệu đặc
trưng sau:
Thứ nhất: do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức được
quy định tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản QPPL.
Thứ hai: việc ban hành theo đúng trình tự, thủ tục quy định đối với từng hình
thức văn bản tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Nghị định số
34/NĐ-CP ngày 16/5/2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ ba: các quy tắc xử sự chung trong văn bản được áp dụng nhiều lần, đối
với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc
hoặc từng địa phương.
Thứ tư: được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng biện pháp như tuyên truyền,
giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế hoặc áp dụng
biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người vi phạm
(chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân sự.v.v...).
1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh:
Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước được quy
định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Cụ thể như
sau:


9

Bảng 1.1.2 Các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL
Cơ quan nhà nước

Văn bản quy phạm pháp luật


Quốc hội

Hiến pháp, luật, nghị quyết

UBTVQH

Pháp lệnh, nghị quyết; Nghị quyết liên tịch

Chủ tịch nước

Lệnh, quyết định

Chính phủ

Nghị định; Nghị quyết liên tịch

Thủ tướng

Quyết định

Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Thông tư; Thông tư liên t



11


nhà nước cấp trên;
+ Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc
phòng, an ninh ở địa phương;
+ Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. [49] Quy
định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã ngắn gọn, rõ ràng hơn so
với trước đây.
Thứ ba, văn bản QPPL của cấp tỉnh phải được xây dựng theo trình tự,
thủ tục luật định. Đây là đặc điểm khác biệt giữa việc ban hành Nghị quyết và
Quyết định là văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh so với việc ban hành
các văn bản cá biệt. Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL đã được quy định
rất cụ thể, chi tiết, địi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải tn thủ. Trước đây,
để ban hành văn bản QPPL cấp tỉnh thì phải thực hiện theo các bước như: lập
chương trình dự kiến; tổ chức soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp cho
dự thảo; thơng qua, ký; cơng bố công khai....
1.2 Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật:
1.2.1 Khái niệm, vai trò của thẩm định dự thảo văn bản pháp luật
1.2.1.1 Khái niệm
Thẩm định là một bước quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành văn
bản QPPL. Hiện nay, thuật ngữ “thẩm định” có nhiều cách hiểu khác nhau, với
cách hiểu thông thường, Từ điển tiếng việt thơng dụng giải thích “thẩm định” là
xem xét để xác định về chất lượng. Dưới góc độ pháp lý, Từ điển Luật học do Viện
Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn đưa ra khái niệm: “Thẩm định có nghĩa là
việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một
vấn đề nào đó. Cơng tác này do tổ chức hoặc cá nhân có chun mơn, nghiệp vụ
thực hiện,… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như
thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định dự thảo văn bản
QPPL.
Như vậy, thẩm định trước hết là cơng tác mang tính pháp lý của chủ thể có



12

thẩm quyền. Mục đích là xem xét, đánh giá dự thảo văn bản nhằm bảo đảm tính hợp
hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật.
Khi xem xét, đánh giá nội dung của dự thảo văn bản, có thể có nhiều cách nhìn
nhận từ những góc độ khác nhau, tuỳ thuộc vào loại, tính chất của văn bản. Nhưng,
từ góc độ thẩm định, việc xem xét, đánh giá dự thảo là việc kiểm tra trước, có
tính chất “tiền kiểm” nhằm phát hiện những nội dung vi phạm, những hạn chế,
thiếu sót và đưa ra những cảnh bảo có tính phịng ngừa những sai phạm có thể
có, để văn bản được ban hành khắc phục những hạn chế, thiếu sót trong dự thảo.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 không đề cập đến tính khả thi
trong văn bản . Cơ quan thẩm định có thể cho ý kiến hoặc khơng cần cho ý kiến về
tính khả thi của dự thảo văn bản. Thực tế cho thấy, bên cạnh việc thẩm định tính
hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật của dự thảo văn bản
thì việc thẩm định về tính khả thi cũng rất quan trọng. Ngồi ý nghĩa xem xét văn
bản quy phạm pháp luật có đủ khả năng thực hiện trên thực tế hay khơng, nó cịn có
mối liên hệ trực tiếp giữa tính hợp pháp và sự thỏa mãn những đòi hỏi cơ bản của
đời sống xã hội, là thuộc tính của những văn bản có thể thi hành được trong thực
tiễn vì có nội dung phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội.


13

Hình 1.2.1.1 Sơ đồ các bước trong quy trình Xây dựng và ban hành văn
bản QPPL của tỉnh

Phân công cơ quan, tổ chức trình

Phân cơng cơ quan soạn thảo

( cơ quan trình soạn thảo)

Soạn thảo
(Cơ quan chủ trì soạn thảo)

Đăng tải, lấy ý kiến, tiếp thu ý
kiến ( cơ quan chủ trì soạn thảo)
Thẩm định Sở Tư pháp

Thảo luận, quyết định trình

Thảo luận, quyết định thơng qua

Ký chứng thực hoặc ký ban hành

Đăng công báo

Thành lập Hội đồng tư vấn
thẩm định


14

1.2.1.2 Vai trò của thẩm định dự thảo văn bản QPPL
Vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đánh giá dưới
nhiều góc độ khác nhau, thể hiện ở những phương diện sau đây:
Thứ nhất, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một giai đoạn
quan trọng khơng thể thiếu trong q trình ban hành văn bản QPPL. Đây là khâu
cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành
văn bản (đối với Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

Thơng tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) hoặc trước khi Chính phủ
xem xét thơng qua để trình Quốc hội (đối với dự án Luật, Nghị quyết của Quốc hội)
hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội (đối với dự án Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban
Thường vụ Quốc hội) xem xét, ban hành...
Thứ hai, thẩm định còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá dự thảo văn
bản QPPL góp phần đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật. Với tư cách là cơ
quan tham mưu, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành cơng tác thẩm định dự thảo
văn bản QPPL có trách nhiệm đưa ra những đánh giá, xem xét rất cơ bản và trung
thực giúp cơ quan hữu quan tiếp cận được với dự thảo văn bản QPPL một cách
nhanh nhất, sâu nhất, có trọng tâm nhất. Điều đó thực sự giúp trả lời nhanh chóng,
chính xác và thỏa đáng câu hỏi có nhất trí hay khơng đối với mỗi vấn đề của dự
thảo, giúp văn bản QPPL được thông qua thuận lợi. Mặt khác, cùng với việc cung
cấp thông tin về dự thảo dưới góc độ vừa mang tính tồn diện, vừa mang tính
chun mơn thẩm định cịn là cơ sở để giải thích, thuyết phục về những ý đồ lập
pháp, đồng thời là cơ sở để giải thích luật sau này. Chỉ có thơng qua cơng tác thẩm
định, cơ quan có thẩm quyền mới đánh giá được những mặt được cũng như chưa
được của các dự thảo văn bản qui phạm pháp luật và từ đó đảm bảo tính khả thi
cũng như đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự án, dự thảo.
Nếu cơ quan có thẩm quyền khơng thẩm định tốt tính khả thi của dự thảo, thì sẽ để
lọt các văn bản khơng có tính khả thi, khơng phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội,
làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và cơng dân đối với tính nghiêm túc
của pháp luật.


15

Thứ ba, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cịn có ý nghĩa đặc
biệt đối với cơ quan soạn thảo. Đóng vai trị là cơng tác kiểm định lại kết quả làm
việc của cơ quan chủ trì soạn thảo, thẩm định góp phần khơng nhỏ trong việc nâng
cao trách nhiệm của cơ quan này. Những tham vấn trong các báo cáo thẩm định

được cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, kịp thời sửa đổi đã mang lại chất lượng cao
hơn cho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này. Từ đó, cơ quan chủ
trì soạn thảo dần hồn thiện hơn cả về kỹ năng lẫn trách nhiệm trong quá trình soạn
thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tư, thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và giám sát
lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong công tác ban hành văn bản quy
phạm pháp luật – một khía cạnh của cơng tác quản lý nhà nước. Thẩm quyền thẩm
định dự thảo văn bản pháp luật được giao cho một số chủ thể nhất định nhưng cơng
tác này địi hỏi sự phối hợp nhịp nhàng và ăn khớp của hầu hết các chủ thể tham
gia vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các bước từ
chuẩn bị dự án, lập dự thảo đến trình dự thảo đều ảnh hưởng đến khâu thẩm định dự
thảo và ngược lại, kết quả của việc thẩm định dự thảo cũng có tác động khơng nhỏ
đến các giai đoạn trên. Có thể đánh giá một cách chung nhất, các cơ quan có thể ban
hành văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng, thuận lợi là nhờ một quy trình thẩm
định tương đối khoa học, hợp lý. Nếu công tác thẩm định không chuẩn xác hoặc
được tiến hành không đảm bảo yêu cầu về mặt chuyên mơn sẽ mang lại cho các chủ
thể có thẩm quyền khác trong công tác soạn thảo những bức xúc, mâu thuẫn, ảnh
hưởng đến chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Ở một góc
độ khác, khi có sự tham gia của cơng tác thẩm định, các chủ thể có thẩm quyền
trong soạn thảo văn bản cịn nâng cao được ý thức trách nhiệm của mình, từ đó
hồn thành tốt và ngày càng hồn thiện hơn nữa công việc được giao.
1.2.2 Thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp
1.2.2.1 Trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL:
Sở Tư pháp mà cụ thể là Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật thuộc Sở Tư pháp là cơ quan chịu trách nhiệm trong việc thẩm định các


16

dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh. Cụ thể:

Trong công tác xây dựng VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh; theo quy định
tại Điều 111 và Điều 127 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, cơ quan
có thẩm quyền đề nghị xây dựng dự thảo văn bản sẽ trực tiếp soạn thảo văn bản
hoặc phân công cơ quan soạn thảo. Như vậy cơ quan có trách nhiệm soạn thảo văn
bản QPPL của tỉnh là rất rộng, điều này giúp nâng cao tính khách quan, tồn diện và
phù hợp với thực thể dự thảo văn bản QPPL. Tuy nhiên, cơ quan có nhiệm vụ thẩm
định các dự thảo VBQPPL này lại được quy định rõ là cơ quan tư pháp và các ban
của Hội đồng nhân dân. Việc quy định cụ thể trách nhiệm thẩm định văn bản QPPL
trước khi trình HĐND, UBND xem xét ban hành đối với cơ quan tư pháp và các
ban của HĐND nhằm đảm bảo mọi văn bản QPPL khi được ban hành phải được
hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đúng thẩm quyền, đúng trình tự và có tính khả thi
cao.
Cơ quan tư pháp được đề cập ở đây là cơ quan chuyên mơn giúp Chính phủ,
UBND các cấp quản lý về cơng tác Tư pháp gồm có Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp,
Phịng Tư pháp và cơng chức Tư pháp - Hộ tịch xã.
Theo khoản 2 Điều 8 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 của
Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương; điểm c khoản 4 Điều 2 Thông tư Liên tịch số
23/2014/TTLT-BTP-BNV ngày 22/12/2014 của Bộ Tư pháp – Bộ Nội vụ hướng
dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc
UBND tỉnh, Phịng Tư pháp thuộc UBND cấp huyện và cơng tác tư pháp - hộ tịch
của UBND cấp xã.
Như vậy, thực hiện nhiệm vụ thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh
là một trong những công tác nằm trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL
của cấp tỉnh, được tiến hành bởi Sở Tư pháp nhằm xem xét đánh giá về hình thức,
nội dung dự thảo góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ
và khả thi của hệ thống pháp luật.
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh là khâu bắt buộc trong quy



17

trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của cấp tỉnh. Công tác này do cơ quan
chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá tồn diện, khách
quan và chính xác dự thảo văn bản QPPL trước khi ban hành, phê duyệt và trình
cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn. Trong trình tự xây dựng văn bản
QPPL của cấp tỉnh, công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL khác với cơng tác
góp ý dự thảo văn bản QPPL. Mặc dù đây là hai bước bắt buộc trong quy trình xây
dựng văn bản QPPL của cấp tỉnh tuy nhiên chúng có sự khác biệt về thời điểm thực
hiện, chủ thể thực hiện, nội dung, cách thức thực hiện và giá trị pháp lý của kết
quả thực hiện.
1.2.2.2 Thời điểm, chủ thể, nội dung thực hiện
Thời điểm thực hiện:
Theo quy trình, cơ quan thẩm định chỉ tiến hành thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của cấp tỉnh sau khi dự thảo đã được lấy ý kiến và hồn thiện theo ý kiến
góp ý. Trong hồ sơ gửi thẩm định bắt buộc phải có bản tổng hợp tiếp thu ý kiến
đóng góp của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan. Như vậy, cơng tác
góp ý văn bản được tiến hành trước, cơng tác thẩm định dự thảo văn bản được
tiến hành sau. Đây cũng là điểm đáng lưu ý trong quá trình tiến hành thẩm định dự
thảo văn bản QPPL.
Về chủ thể thực hiện:
- Công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh được thực hiện
bởi Sở Tư pháp.
- Cơng tác góp ý vào dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh do rất nhiều chủ thể
thực hiện. Đó là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và toàn xã hội.
Về nội dung, cách thức thực hiện và giá trị pháp lý: Công tác thẩm định
được Sở Tư pháp tổ chức tiến hành sau khi nhận được công văn và hồ sơ hợp lệ.
Nội dung thực hiện được quy định chặt chẽ hơn; Báo cáo thẩm định phải thể hiện
rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về các nội dung như đối tượng, phạm vi điều
chỉnh của văn bản QPPL; tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống

nhất của dự thảo đối với hệ thống pháp luật; sự phù hợp của nội dung dự thảo với


18

các quy định trong văn bản đã giao cho cấp tỉnh quy định chi tiết; ngôn ngữ, kỹ
thuật soạn thảo văn bản. Về giá trị pháp lý, văn bản thẩm định là tài liệu bắt
buộc trong hồ sơ dự thảo Nghị quyết trình HĐND; Quyết định trình UBND cấp
tỉnh cịn các văn bản góp ý khơng phải là tài liệu bắt buộc mà chỉ được gửi thông
qua Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân của cơ
quan soạn thảo.
1.2.3 Nội dung trong Báo cáo thẩm định VBQPPL
1.2.3.1 Thẩm định Sự cần thiết ban hành văn bản
Trong nội dung này, cơ quan tư pháp làm nhiệm vụ thẩm định sẽ dựa trên
các căn cứ về yêu cầu của cơ quan cấp trên giao theo văn bản QPPL (Luật, Nghị
định, Thông tư,…), nguyện vọng của đối tượng bị quản lý và cơ quan quản lý.
Lý do của việc ban hành văn bản, cơ quan thẩm định cần làm rõ một số nội
dung sau:
- Trường hợp văn bản được ban hành để thể chế hóa đường lối, chủ trương
của Đảng, chính sách của Nhà nước: người thẩm định cần trả lời câu hỏi là việc ban
hành văn bản có đáp ứng được yêu cầu thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng,
chính sách của Nhà nước hay không?
- Trường hợp văn bản dùng để quy định chi tiết VBQPPL có hiệu lực pháp lý
cao hơn thì người thẩm định cần trả lời câu hỏi: Việc ban hành văn bản có phải để
thực hiện nhiệm vụ đã được giao trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hay
khơng? Nếu có, phải xác định rõ các điều, khoản, điểm được giao quy định chi tiết.
Trường hợp hướng dẫn, quy định cụ thể các biện pháp thi hành văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên thì cần làm rõ sự phù hợp về thẩm quyền ban hành văn bản với nội
dung hướng dẫn, quy định cụ thể trong dự thảo.
- Đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết những tồn tại, hạn chế và

các vấn đề đặt ra của xã hội: Người thẩm định cần xác định việc ban hành văn bản
để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh hoặc để đáp ứng yêu cầu quản lý
nhà nước, quản lý xã hội có phải được xuất phát từ nhu cầu của thực tiễn trong nước
hoặc yêu cầu của hội nhập quốc tế không? Trường hợp pháp luật hiện hành chưa có


×