Tải bản đầy đủ

BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
-----------

LÊ PHƯƠNG LINH

BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG
THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM

Ngành: Luật Kinh tế
Mã số : 9 38 01 07

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. PHẠM HỮU NGHỊ

HÀ NỘI – 2019


LỜI CAM ĐOAN


Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Nội dung cũng
như các số liệu trình bày trong luận án hoàn toàn trung thực. Những kết luận khoa học
của luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Lê Phương Linh


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1
Chương 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN
QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ........................................................................................... 8
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu .................................................................... 8
1.2. Đánh giá khái quát những công trình nghiên cứu liên quan đến Đề tài ............ 24
1.3. Cơ sở lý thuyết của việc nghiên cứu đề tài .................................................. 26
Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
NƯỚC LƯU VỰC SÔNG ................................................................................. 38
2.1. Những vấn đề lý luận về môi trường nước lưu vực sông ............................ 38
2.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực
sông ..................................................................................................................... 48
Chương 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
NƯỚC LƯU VỰC SÔNG Ở VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN..... 77
3.1. Thực trạng pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt
Nam ..................................................................................................................... 77
3.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường nước ở các lưu vực
sông hiện tại......................................................................................................... 92
Chương 4: NHỮNG YÊU CẦU, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG
CAO HIỆU LỰC THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI
TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG ............................................................ 130
4.1. Các yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước
lưu vực sông ...................................................................................................... 130
4.2. Các giải pháp cụ thể cho việc hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành
pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông............................................... 137
KẾT LUẬN ...................................................................................................... 159
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN
QUAN ĐẾN LUẬN ÁN .................................................................................. 161
TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................. 162




DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

BQLQHLVS

:

Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông

BVMT

:

Bảo vệ môi trường

CCN

:

Cụm công nghiệp

ĐMC

:

Đánh giá môi trường chiến lược

ĐTM

:

Đánh giá tác động môi trường

HĐQLLVS

:

Hội đồng Quản lý Lưu vực sông

KCN

:

Khu công nghiệp

KSON

:

Kiểm soát ô nhiễm

KTXH

:

Kinh tế xã hội

KH&ĐT

:

Kế hoạch và Đầu tư

KHCN

:

Khoa học Công nghệ

LVS

:

Lưu vực sông

NN&PTNT

:

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

QLLVS

:

Quản lý lưu vực sông

TCLVS

:

Tổ chức Lưu vực sông

TN&MT

:

Tài nguyên và Môi trường

TNN

:

Tài nguyên nước

UBBVMTLVS

:

Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông

UBND

:

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC HÌNH

Hình 1: Đánh giá thể chế, chính sách và pháp luật theo IPA............................... 6
Hình 2.1. Sơ đồ mô tả lưu vực sông.................................................................... 38
Hình 2.2. Mối quan hệ giữa khoa học môi trường và hoàn thiện pháp luật
BVMT ......................................................................................................... 50


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Việt Nam là một Quốc gia thuộc vùng Đông Nam của Châu Á. Đây là nơi nằm
trong vùng hoạt động của gió mùa, kết hợp với lượng mưa nhiều (lượng mưa trung
bình khoảng 2600mm/năm) kết hợp với địa hình bị chia cắt mạnh, đã tạo nên mạng
lưới sông ngòi, kênh rạch khá phát triển với số lượng 2360 con sông có chiều dài hơn
10km, phần lớn thuộc loại vừa và nhỏ. Hầu hết các sông suối nói trên tập trung thành
các hệ thống sông lớn. Trong đó, có 11 hệ thống sông lớn như: lưu vực sông Hồng,
sông Thái Bình, sông Bằng Giang, sông Kỳ Cùng, sông Mã, sông Cả, sông Vũ Gia,
sông Thu Bồn, sông Ba, sông Đồng Nai, sông Cửu Long (MeKong). Trung bình cứ
khoảng 15-20 km bờ biển lại có một cửa sông. Sông MeKong ở miền Nam, sông Hồng
ở miền Bắc là những dòng sông thuộc vào loại lớn và dài ở Châu Á và trên thế giới.
Do đặc điểm về điều kiện địa hình mà hầu hết các tỉnh của nước ta đều nằm trong
lưu vực của các hệ thống sông lớn. Ví dụ, lưu vực sông Hồng bao gồm phần lãnh thổ
của 25 tỉnh thành phía Bắc, lưu vực sông MeKong gồm phần lãnh thổ của 17 tỉnh (12
tỉnh đồng bằng sông Cửu Long, 3 tỉnh Tây Nguyên, Quảng Trị và Lai Châu); lưu vực
sông Đồng Nai - Sài Gòn gồm phần lãnh thổ của 11 tỉnh Đông Nam Bộ và Tây
Nguyên, Lưu vực sông Mã bao gồm phần lãnh thổ của Lào và các tỉnh Điện Biên, Sơn
La, Hòa Bình, Thanh Hóa, Nghệ An, …
Tổng lượng nước mặt trung bình hằng năm khoảng 830-840 tỷ m3, trong đó hơn
60% lượng nước được sản sinh từ nước ngoài, chỉ có khoảng 310-320 tỷ m3 được sản
sinh trên lãnh thổ Việt Nam. Lượng nước bình quân đầu người trên 9.000 m3/năm.
Nước dưới đất cũng có tổng trữ lượng tiềm năng khoảng 63 tỷ m3/năm, phân bố ở 26
đơn vị chứa nước lớn, nhưng tập trung chủ yếu ở Đồng bằng Bắc Bộ, Nam Bộ và khu
vực Tây Nguyên. Tổng lượng nước đang được khai thác, sử dụng hàng năm khoảng 81
tỷ m3, xấp xỉ 10% tổng lượng nước hiện có trung bình hàng năm của cả nước. Trong
đó, lượng nước sử dụng tập trung chủ yếu vào 7 - 9 tháng mùa cạn, khi mà dòng chảy
trên hệ thống sông đã bị suy giảm và với tổng lượng nước cả mùa chỉ bằng khoảng
20% - 30% (khoảng 160 - 250 tỷ m3) so với lượng nước của cả năm [91].
Mặc dù nước ta có nguồn tài nguyên nước khá phong phú nhưng khoảng 2/3 trữ
lượng nguồn nước bắt nguồn từ ngoài lãnh thổ quốc gia. Ngoài ra, dưới áp lực của gia
tăng dân số, nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội đã ảnh hưởng tiêu cực đến tài nguyên
nước như dòng chảy lũ, lũ quét, cạn kiệt nguồn nước mùa cạn, hạ thấp mực nước
1


ngầm, suy thoái chất lượng nước … Dự báo đến năm 2040, tổng lượng nước cần dùng
là 140 tỷ m3. Như vậy, nước ta thuộc loại các quốc gia chịu nguy cơ thiếu nước và sự
phân bố nước không đều theo không gian và thời gian trong năm.
Hội nghị thượng đỉnh Trái đất về môi trường tại Johannesburg năm 2002 đã nhận
định rằng: Để đảm bảo nhu cầu cung cấp nước sạch cho các mục đích phát triển kinh
tế xã hội, vấn đề quản lý nước còn quan trọng hơn vấn đề thiếu nước. Thực tế phát
triển kinh tế mạnh mẽ trong những năm vừa qua là một minh chứng cho nhận định
này. Việc không thực hiện quy hoạch sử dụng nước cho các mục đích kinh tế và dân
sinh đi đôi với việc xả thải các chất thải không xử lý đạt tiêu chuẩn quy định từ các
khu đô thị, các cơ sở công nghiệp, các làng nghề là nguyên nhân khiến cho hầu như tất
cả các lưu vực sông ở nước ta đã và đang gặp phải những vấn đề môi trường nghiêm
trọng, làm suy giảm chất lượng nước nói riêng và chất lượng môi trường nói chung,
gây ra những ảnh hưởng cục bộ và lâu dài tới sự phát triển bền vững của toàn vùng.
Đồng thời, do những biến động thời tiết toàn cầu, từ những năm cuối thập kỷ 80 của
thế kỷ 20, thiên tai lũ lụt, hạn hán liên tục xảy ra cũng là nguyên nhân làm suy giảm
chất lượng môi trường các lưu vực sông ở nước ta.
Các lưu vực sông thường có điều kiện tự nhiên, môi trường phong phú, đa dạng,
có vị thế đặc biệt quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Trong những năm qua, ở tất cả các lưu vực sông đã diễn ra quá trình phát triển nhiều
ngành kinh tế dựa trên việc sử dụng nguồn nước của lưu vực như thuỷ điện, giao
thông, du lịch, nuôi trồng thuỷ sản, tưới tiêu, cấp nước sinh hoạt và sản xuất... Đồng
thời, với ưu thế địa lý thuận lợi, lưu vực sông cũng là nơi phát triển mạnh mẽ của các
khu đô thị, khu dân cư, khu công nghiệp và các làng nghề. Khi bảo vệ môi trường của
đất nước đã trở thành điều kiện tồn tại và phát triển của đất nước thì nó tất yếu gắn với
các dòng sông như bất cứ lĩnh vực hoạt động nào ở nước ta.
Quản lý lưu vực sông là một vấn đề đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới
trong nửa cuối của thế kỷ 20 và phát triển rất mạnh trong vài thập kỷ gần đây nhằm
đối phó với những thách thức về sự khan hiếm nước, sự gia tăng tình trạng ô nhiễm và
suy thoái các nguồn tài nguyên và môi trường của các lưu vực sông. Hiện nay trên thế
giới đã có hàng trăm các tổ chức quản lý lưu vực sông được thành lập để quản lý tổng
hợp và thống nhất tài nguyên nước, đất và các tài nguyên liên quan khác trên lưu vực
sông, tối đa hoá lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng nhưng không
làm tổn hại đến tính bền vững của hệ thống môi trường trọng yếu của lưu vực, duy trì
các điều kiện môi trường sống lâu bền cho con người.
2


Từ trước tới nay, Việt Nam với lịch sử văn minh lúa nước lâu đời, quản lý lưu
vực sông vẫn dựa trên quan điểm bảo vệ và khai thác nguồn tài nguyên nước phục vụ
cho nông nghiệp. Các nhà quản lý chưa xác định rõ ràng được mục tiêu bảo vệ môi
trường trước mắt cũng như mục tiêu lâu dài là quản lý tổng hợp tài nguyên nước nhằm
kết hợp hài hoà giữa phát triển và quản lý tài nguyên nước, đất, tài nguyên sinh học và
các nguồn tài nguyên khác. Mục tiêu là phát huy tối đa lợi ích về kinh tế và xã hội mà
không gây tổn hại tới tính bền vững của các hệ sinh thái.
Thực tế là những văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nước ở lưu
vực sông hiện nay còn đang rất thiếu, chưa đồng bộ và thậm chí còn chưa phù hợp với
điều kiện thực tế. Hơn nữa, việc triển khai thực hiện Luật và các văn bản dưới luật
thực chất cũng còn rất nhiều hạn chế do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan.
Vì vậy, hiệu quả thực thi chưa cao.
Về phương thức quản lý, có thể thấy rõ sự thiếu thống nhất và phân công trách
nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan quản lý: cấp Trung ương và địa phương. Giữa các
ngành có liên quan tới chung một lĩnh vực quản lý còn tồn tại rất nhiều chồng chéo,
gây khó khăn và cản trở cho hoạt động bảo vệ môi trường. Giữa các địa phương nằm
trong cùng một lưu vực chưa tìm được tiếng nói chung, chưa thống nhất và chặt chẽ
trong công tác quản lý môi trường lưu vực.
Quản lý thống nhất và tổng hợp nguồn nước của một lưu vực sông là vấn đề còn
mới mẻ đối với Việt Nam. Hiện nay, dù Luật Tài nguyên nước đã được ban hành, đã
tạo được cơ sở pháp lý cho các hoạt động quản lý tài nguyên nước song về quản lý
nước lưu vực sông thì vẫn thiếu các nền tảng pháp lý phù hợp. Cả pháp luật, thiết chế
thực hiện quản lý tài nguyên nước lưu vực sông cần được nghiên cứu và ban hành
nhằm thúc đẩy mô hình quản lý nước lưu vực sông.
Vì vậy, nghiên cứu sinh lựa chọn chủ đề “Bảo vệ môi trường nước lưu vực sông
theo pháp luật Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu cho luận án tiến sĩ Luật học của mình.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận án là làm rõ những vấn đề lý luận và thực trạng
của việc bảo vệ môi trường nước lưu vực sông theo pháp luật của Việt Nam. Trên cơ
sở đó, đề xuất các nhóm giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả xây dựng và thực hiện
pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Một là, kế thừa, tiếp thu và làm rõ hơn nữa những vấn đề lý luận về bảo vệ môi
trường nước lưu vực sông theo pháp luật Việt Nam
3


Hai là, phân tích làm rõ tình hình bảo vệ môi trường nước lưu vực sông theo
pháp luật Việt Nam hiện nay.
Ba là, nghiên cứu đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm xây dựng, hoàn thiện và thực
hiện có hiệu quả hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam
3. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu của đề tài
3.1. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung:
Luận án xác định phạm vi nghiên cứu là những quy định pháp luật về bảo vệ môi
trường nước lưu vực sông. Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận về bảo vệ môi
trường nước lưu vực sông, Luận án sẽ làm rõ thực trạng và giải pháp bảo vệ môi
trường nước lưu vực sông ở Việt Nam.
- Phạm vi về không gian và đối tượng nghiên cứu:
Luận án tập trung nghiên cứu môi trường nước ở 3 lưu vực sông lớn như: Lưu
vực sông Nhuệ - Đáy, lưu vực sông Đồng Nai, lưu vực sông Cầu.
- Phạm vi về thời gian:
Luận án tập trung nghiên cứu về vấn đề bảo vệ môi trường nước lưu vực sông
theo pháp luật Việt Nam những năm gần đây.
3.2. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường
nước lưu vực sông. Đề tài đã tiếp thu, kế thừa và phát huy những kết quả nghiên cứu
có liên quan của các tác giả đi trước, đồng thời sẽ đi sâu vào làm rõ những hạn chế của
pháp luật hiện hành, đề xuất những kiến nghị, giải pháp nhằm xây dựng, hoàn thiện hệ
thống pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường
nước lưu vực sông ở Việt Nam.
4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu của đề tài
4.1. Cách tiếp cận
Để giải quyết các nhiệm vụ đặt ra, đề tài được thực hiện trên cơ sở lý luận khoa
học và phương pháp luận về nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng và Nhà
nước về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, về xây dựng và bảo vệ pháp luật, về
bảo vệ môi trường, khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên, chống biến đổi khí
hậu và bảo đảm các quyền con người.

4


Dưới góc độ Luật học:
- Tiếp cận từ cơ sở lý luận, tổng quan về pháp luật và hoàn thiện pháp luật nói
chung và pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông nói riêng.
- Tiếp cận từ thực tiễn, đánh giá thực trạng pháp luật về bảo vệ môi tường nước
Lưu vực sông và nhu cầu hoàn thiện pháp luật.
- Tiếp cận từ những định hướng, mục tiêu, chính sách về hoàn thiện pháp luật
bảo vệ môi trường và pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Trên thực tế, hoạt động bảo vệ môi trường nói chung và môi trướng nước Lưu
vực sông nói riêng khá phức tạp và chưa có sự nhất quán trong pháp luật Việt Nam
hiện hành xét một cách tổng thể và cả trong phạm vi lĩnh vực môi trường. Các Thông
tư, Nghị định, … đưa ra còn nhiều bất cập, chưa rõ ràng. Vì vậy, trong Luận án,
nghiên cứu sinh đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ thông, dễ sử dụng và dễ
áp dụng để làm rõ các khía cạnh khác nhau của vấn đề đặt ra như sau:
a. Phương pháp phân tích
Là phương pháp đòi hỏi phải phân tích phải có hệ thống. Phải phân loại, lựa
chọn, khái quát, so sánh thông tin từ tài liệu. Có 2 hướng phân tích trong phương pháp
này. Cụ thể như:
+) Phân tích định tính: Là tìm ra những nội dung tư tưởng cơ bản của tài liệu,
tìm ra những vấn đề có liên quan đến đề tài nghiên cứu và xác định xem những vấn đề
gì được giải quyết và những vấn đề gì chưa được giải quyết.
+) Phân tích định lượng: Là cách thức phân nhóm các dấu hiệu và tìm ra những
mối quan hệ nhân quả giữa các nhóm chỉ báo.
b. So sánh luật học
Một phương pháp tiếp cận, nghiên cứu so sánh các hệ thống pháp luật khác nhau
nhằm tìm ra sự tương đồng và khác biệt, giải thích nguồn gốc, đánh giá cách giải quyết
trong các hệ thống pháp luật.
c. Phương pháp so sánh thống kê
Phương pháp so sánh thống kê được sử dụng để cung cấp các số liệu cần thiết,
đối chiếu, so sánh, làm rõ các nội dung liên quan, đặt trong tổng thể hệ thống pháp luật
về bảo vệ môi trường nước Lưu vực sông.
d. Phương pháp phân tích đánh giá thể chế và chính sách (IPA)
Phương pháp IPA (Institution and policy Analysis- IPA) là phương pháp phân
5


tích đánh giá thể chế và chính sách (Hình ). IPA là một công cụ kỹ thuật, trung lập,
nhằm làm rõ hiệu quả của một chính sách đang có hiệu lực, giải thích rõ các bên liên
quan đã thích ứng như thế nào dưới tác động của chính sách, tìm kiếm chiến lược hoặc
giải pháp để cải thiện và tăng cường hiệu quả của chính sách. IPA là trung lập vì nó
không nhằm việc hoạch định, xác định mục tiêu, tầm ảnh hưởng, đạo đức, … của một
chính sách sẽ được ban hành, mà chỉ là công cụ phân tích một chính sách đã và đang
có hiệu lực nhằm tìm kiếm các phương cách gia tăng hiệu quả thực hiện của chính
sách đó.

Hình 1: Đánh giá thể chế, chính sách và pháp luật theo IPA
IPA được đánh giá trên 6 vấn đề chính (hay 6 bước tại Hình ) được sắp xếp theo
trình tự logic nhằm thể hiện các quá trình ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách,
pháp luật. Tuy nhiên, luận án sẽ lồng ghép các nội dung chính của IPA nhưng không
theo trình tự các bước ở Hình .
5. Những đóng góp mới của luận án
- Luận án nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về pháp luật bảo vệ môi
trường nước lưu vực sông, chỉ ra những yếu tố chi phối pháp luật về bảo vệ môi
trường nước lưu vực sông
- Luận án nghiên cứu làm rõ thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật
bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam
- Luận án đưa ra định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực
hiện pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam.
6


- Luận án đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện các quy định của
pháp luật về bảo vệ môi trường nước Lưu vực sông.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Luận án góp phần làm rõ cơ sở lý luận cũng như nguyên tắc pháp lý về bảo vệ
môi trường theo lưu vực sông. Dựa trên những phân tích đánh giá các số liệu thống kê
tình hình hiện trạng môi trường cũng như việc nhận định các hạn chế bất cập hiện nay
của các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông, luận án đưa ra
các kiến nghị góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật thực định.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án gồm có 4
chương như sau:
- Chương 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài;
- Chương 2. Những vấn đề lý luận về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông;
- Chương 3. Thực trạng pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt
Nam và thực tiễn thực hiện;
- Chương 4. Những yêu cầu, giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu lực thi hành
pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông.

7


Chương 1
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Các công trình nghiên cứu nguồn nước lưu vực sông với tư cách là đối tượng
đặc thù của bảo vệ môi trường.
a. Tình hình nghiên cứu trong nước
Nguồn nước lưu vực sông có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển và
đời sống của các quốc gia, các cộng đồng lưu vực sông. Bên cạnh những giá trị to lớn
đối với các quốc gia, các cộng đồng sống ở lưu vực sông, nguồn nước lưu vực sông
với khả năng lan tỏa nhanh luôn chứa đựng những nguy cơ lớn như ngập lụt, ô nhiễm
toàn vùng khi có những sự cố thiên tai hay hành động bất cẩn của con người. Chính vì
vậy, bảo vệ nguồn nước lưu vực sông luôn là một trong những nội dung đặc biệt quan
trọng của bảo vệ môi trường ở các quốc gia có LVS. Bảo vệ môi trường nước lưu vực
sông đòi hỏi những phương thức đặc thù, những thiết chế đặc thù. Trong đó, có quản
lý tổng hợp LVS. Những phương thức, và thiết chế này luôn là đối tượng nghiên cứu
của khoa học môi trường, khoa học quản lý và khoa học pháp lý. LVS được coi là một
thể thống nhất, có những tác động qua lại giữa các nguồn tài tài nguyên khác nhau như
nước, đất, rừng, các HST. Trong đó, nước là yếu tố quan trọng nhất cần được chú
trọng bảo vệ. Việc khai thác và sử dụng lưu vực sông, đặc biệt là nguồn nước luôn làm
phát sinh các quan hệ xã hội và phần lớn được điều chỉnh bằng pháp luật. BVMT nước
LVS như việc bảo vệ một thực thể nhằm đáp ứng được yêu cầu PTBV trên LVS. Như
vậy, BVMT nước LVS là hoạt động gắn với các quy hoạch, kế hoạch, chính sách,
pháp luật và các hoạt động nhằm kiểm soát ô nhiễm nguồn nước nhằm bảo đảm CLN
trên LVS cũng như các quá trình liên quan trong một LVS.
Bốn trụ cột cần phải tạo dựng trong BVMT nước LVS đó là:
- Tạo dựng một môi trường chính sách phù hợp và thuận lợi.
- Xây dựng pháp luật phù hợp và đủ mạnh để thực thi nhiệm vụ quản lý.
- Xây dựng và sử dụng các công cụ hỗ trợ hiệu quả, các chế tài đủ sức răn đe để
BVMT nước LVS.
- Thiết lập mô hình Ủy ban LVS với cơ cấu, chức năng nhiệm vụ đủ mạnh để
hoạt động hiệu quả.
Hiện nay, ở Việt Nam đã có nhiều đề tài nghiên cứu khoa học và công nghệ
(NC&KH) cấp Nhà nước, cấp bộ về khai thác sử dụng, quản lý và bảo vệ TNN,
8


BVMT nước các LVS. Chương trình KC.12 về cân bằng nước trên toàn bộ lãnh thổ
Việt Nam. Kết quả của chương trình đã góp phần phát triển các phương pháp tính
toán, tổng hợp được nhiều quy luật cân bằng nước phục vụ cho phát triển kinh tế của
từng tỉnh, từng LVS trên tất cả các vùng của đất nước. Nhiều đề tài cấp Nhà Nước và
cấp Bộ về nghiên cứu xây dựng cơ sở khoa học cho QLTHTNN, khả năng chịu tải và
tự làm sạch của LVS; quản lý bảo vệ tài nguyên, môi trường các LVS lớn ở nước ta
thực hiện.
(i) Viện Khoa học và Công nghệ Việt Nam hợp tác khoa học với Cơ quan nghiên
cứu khoa học Pháp và Đại sứ quán Pháp tại Việt Nam (2005): Nghiên cứu và triển
khai dự án quan trắc và khảo sát môi trường nước LVS Đáy. Dự án có được cơ sở dữ
liệu, thực hiện mô hình hoá chuyển tải các chất dinh dưỡng trong môi trường nước
sông Đáy thông qua việc nghiên cứu chất lượng nước hệ thống sông Đáy, lấy trọng
điểm là nghiên cứu mức độ ô nhiễm dinh dưỡng. Ứng dụng mô hình toán học mô
phỏng chất lượng nước sông Đáy. Các kết quả thu được sẽ góp phần vào việc đánh giá
chất lượng môi trường nước hệ thống sông Đáy - Nhuệ và làm cơ sở dữ liệu cho việc
xử lý nguồn ô nhiễm, bảo vệ và quản lý nguồn nước có hiệu quả ở Việt Nam [28].
(ii) Nguyễn Thị Việt Nga trong Luận văn thạc sĩ (2012): Nghiên cứu về tính đa
dạng thực vật đất ngập nước của sông Nhuệ - Đáy (phần chảy qua tỉnh Hà Nam) và
khả năng sử dụng chúng để xử lý ô nhiễm môi trường. Luận văn đã đánh giá hiện
trạng ĐDSH của thực vật đất ngập nước LVS Nhuệ, sông Đáy (phần chảy qua tỉnh Hà
Nam) và giá trị sử dụng của chúng. Tìm hiểu khả năng sử dụng một số loài thực vật
đất ngập nước trong việc xử lý ô nhiễm môi trường nước. Định hướng một số mô hình
cho việc xử lý ô nhiễm môi trường nước sông Nhuệ, sông Đáy [17].
(iii) Lê Huy Bá (2013), sách chuyên khảo về khả năng chịu tải HST môi trường
LVS Vàm Cỏ được trích dẫn từ đề tài cấp nhà nước KC.08.28 năm 2010 do Lê Huy
Bá làm chủ nhiệm đã nghiên cứu đánh giá hiện trạng ô nhiễm, đánh giá khả năng chịu
tải của hệ sinh thải LVS Vàm Cỏ phục vụ cho quy hoạch các cụm công nghiệp (CCN),
rửa phèn, ngăn mặn, phục vụ quy hoạch nông lâm thủy sản và phát triển khu dân cư
đến năm 2025. Trên cơ sở đó đã đề xuất các giải pháp khả thi nhằm bảo vệ HST môi
trường LVS Vàm Cỏ [13].
(iv) Nguyễn Minh Lâm (2013) trong Luận án tiến sĩ của mình đã tiến hành
nghiên cứu đánh giá khả năng chịu tải và đề xuất các giải pháp bảo vệ chất lượng nước
sông Vàm Cỏ Đông, tỉnh Long An. Luận án đã đánh giá được tải lượng ô nhiễm với
9


các kịch bản khác nhau do nước thải từ các nguồn ô nhiễm phân tán đến năm 2015 và
năm 2020 dựa trên phương pháp mô hình hóa bằng phần mềm MIKE11, từ đó đánh
giá được khả năng chịu tải của sông Vàm Cỏ Đông - đoạn chảy qua huyện Bến Lức,
tỉnh Long An theo các kịch bản (hiện trạng, đến năm 2015, 2020). Luận án cũng đã đề
xuất được các biện pháp quản lý tổng hợp và đồng bộ chất lượng nước sông Vàm Cỏ
Đông - đoạn chảy qua huyện Bến Lức, tỉnh Long An bao gồm các giải pháp công nghệ và
phi công trình, cơ chế quản lý sông Vàm Cỏ Đông với công việc và quyền hạn để thực
hiện các chương trình và dự án nhằm bảo vệ chất lượng nước sông Vàm Cỏ Đông [18].
(v) Đề tài chương trình KHCN trọng điểm cấp Nhà nước về nghiên cứu dự báo
hạn hán vùng Nam Trung Bộ và Tây Nguyên và xây dựng giải pháp phòng chống “Đề
tài nhánh số 2 Điều tra hiện trạng hệ thống nguồn nước, nhu cầu dùng nước và các giải
pháp phòng chống hạn đã áp dụng ở Nam Trung bộ và Tây Nguyên” [1];
(vi) Đề tài của Nguyễn Văn Hạnh (2010): Nghiên cứu xác định dòng chảy môi
trường của hệ sông Hồng - sông Thái Bình và đề xuất các giải pháp duy trì dòng chảy
môi trường phù hợp với các yêu cầu phát triển bền vững TNN - Xác định dòng chảy
môi trường đến giai đoạn 2020 cho hệ thống sông Hồng – sông Thái Bình. Đề tài đã
xác định dòng chảy môi trường cho hệ thống sông Hồng - sông Thái Bình. Trình bày
kết quả tính toán mô phỏng chất lượng nước và xâm nhập mặn. Đề xuất dòng chảy
môi trường cho hệ thống sông Hồng - sông Thái Bình [15].
(vii) Nguyễn Hữu Huế, Khoa Công trình – Trường Đại học Thủy lợi. Trong
tuyển tập Hội nghị Khoa học thường niên (2013) đã công bố đề tài nghiên cứu giải
pháp công trình lấy nước tự chảy cho sông Đáy, sông Nhuệ và sông Tô Lịch. Do tình
trạng khan hiếm nước vào mùa khô diễn ra ở tất cả các hệ thống sông trên địa bàn Tp. Hà
Nội, nhất là LVS Đáy và sông Nhuệ. Nên đề tài đã đưa ra cơ sở, luận chứng về đề xuất và
lựa chọn phương án tuyến công trình dẫn nước tự chảy theo 2 phương án: Phương án 1 là
tuyến công trình dựa trên nền tảng kế thừa, sử dụng phát huy các tuyến công trình thủy
lợi, hệ thống thủy nông đã có sẵn nhằm giảm được chi phí đầu tư, công tác quản lý vận
hành, giúp tiết kiệm tối đa nhân vật lực, tiền của và đặc biệt thuận lợi trong công tác giải
phóng mặt bằng. Phương án 2 là Trục phát triển kinh tế Tây Thăng Long – Hà Nội [92].
(viii) Đặc biệt là chương trình khoa học, công nghệ trọng điểm cấp nhà nước
KC.08/06-10 thực hiện đề tài Nghiên cứu đề xuất các giải pháp khơi thông dòng chảy,
tăng khả năng chịu tải và tự làm sạch các sông để BVMT sông Nhuệ, sông Đáy do
Trần Đình Hợi (năm 2010, mã số đề tài KC.08.12/06-10). Đề tài đã đánh giá về nguồn
10


nước, hiện trạng, diễn biến, tác động của môi trường nước, các công trình tiêu thoát
nước, lòng dẫn trên LVS; tính toán, xác định các nguồn gây ô nhiễm trên toàn lưu vực;
khả năng làm sạch và ngưỡng chịu tải; thiết lập, tính toán mô hình thủy lực, chất lượng
nước và truyền chất; đề xuất các giải pháp nhằm cải thiện môi trường nước LVS Nhuệ
- sông Đáy, kịch bản phát triển chiến lược của vùng. Đồng thời, xây dựng cơ sở dữ
liệu phục vụ công tác quản lý quy hoạch môi trường kết nối hệ thống thông tin GIS
cho hệ thống sông Nhuệ và sông Đáy [16].
(ix) Đề tài cấp nhà nước KC.08.25 của Nguyễn Văn Cư (2001-2005): Nghiên
cứu giải pháp tổng thể sử dụng hợp lý tài nguyên và BVMT LVS Ba và sông Côn. Đề
tài đã đánh giá hiện trạng, đưa ra các nguyên nhân, dự báo suy thoái các nguồn nước
tài nguyên thiên nhiên và môi trường LVS Ba và sông Côn. Trên cơ sở đó đã đề xuất các
giải pháp tổng thể, sử dụng công nghệ viễn thám, công nghệ GIS để quản lý, sử dụng cơ
sở dữ liệu phục vụ quản lý tổng hợp tài nguyên, BVMT LVS Ba và sông Côn [9];
(x) Đề tài KC.08.04 (2001-2005): Nghiên cứu xây dựng mô hình quản lý tổng
hợp TN&MT LVS Đà do Nguyễn Thanh Trung làm chủ nhiệm đã tiến hành các
nghiên cứu cơ bản về các nguồn TN&MT trên LVS Đà, phân tích đánh giá hiện trạng
và dự báo diễn biến các thành phần TN&MT dưới tác động của các phương án phát
triển KT-XH. Tổng hợp giữa lý luận và thực tiễn để xây dựng phương pháp luận về
quản lý tổng hợp LVS, phân tích đánh giá các mô hình hiện đang được áp dụng trong
nước và một số mô hình của nước ngoài để đề xuất mô hình quản lý thích hợp đối với
các tiểu lưu vực và LVS Đà [30]. Mô hình tổ chức lưu vực sông Đà, được coi là giải
pháp "...bảo đảm quản lý thống nhất quy hoạch lưu vực với địa bàn hành chính" và
"...bảo đảm tính hệ thống của lưu vực sông, không chia cắt theo địa giới hành chính",
mục tiêu quan trọng mà Luật Tài nguyên nước[35] đề ra. Hoạt động của mô hình này
tạo điều kiện để lồng ghép các mối quan tâm về tài nguyên và môi trường vào các quy
hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương, của từng ngành ở cấp
lưu vực sông. Các dự án phát triển khác cũng được kiểm soát tốt hơn, hướng vào việc
góp phần phát triển kinh tế - xã hội của các tỉnh trên lưu vực và hạn chế những tác
động bất lợi đến tài nguyên, môi trường của lưu vực. Mô hình này có thẩm quyền quản
lý nhà nước trên lưu vực đủ mạnh để thực thi các quyết định (đồng thuận) của Hội
đồng phối hợp thành mệnh lệnh hành chính xuyên suốt các tỉnh trong lưu vực sông Đà.
(xi) Đề tài KC.08.27 (2001-2006) do Lã Thanh Hà chủ nhiệm: Nghiên cứu giải
pháp khai thác sử dụng hợp lý tài nguyên, BVMT và phòng tránh thiên tai LVS Lô –
11


sông Chảy đã đề xuất mô hình quản lý tổng hợp tài nguyên–môi trường LVS Lô -sông
Chảy như một cơ quan độc lập, không trực thuộc bộ hay tỉnh nào, nhưng chịu sự
hướng dẫn chuyên ngành của các bộ liên quan và các quyết sách tư vấn về mặt TNN
cho Hội đồng TNN quốc gia. Chủ tịch Ban quản lý LVS Lô-sông Chảy là luân phiên
Chủ tịch UBND 8 tỉnh do Hội đồng bầu [14].
(xii) Đề tài NCKH cấp Bộ của Tô Trung Nghĩa, Viện Quy hoạch Thủy lợi
(2008): Nghiên cứu cơ sở khoa học và giải pháp công nghệ để PTBV LVS Hồng đã
nghiên cứu, điều tra hiện trạng tài nguyên, môi trường LVS Hồng, áp dụng các mô
hình TANK, mô hình NAM, mô hình MITSIM, mô hình MIKE BASIN để tính toán
cấn bằng nước, tính toán khả năng chịu tải, tự làm sạch của LVS Hồng đồng thời thiết
lập, mô phỏng, phân tích đánh giá các kịch bản và các phương án công trình cho việc
tối ưu hiệu quả kinh tế trên LVS Hồng [29].
(xiii) Đề tài của Nguyễn Quang Trung (2008-2010): Nghiên cứu đánh giá tác
động của các công trình trên dòng chính và giải pháp quản lý, sử dụng hiệu quả TNN
mặt LVS Hương. Đề tài đã đánh giá được tác động các công trình đến môi trường vật
lý như xói lở, bồi lắng trên dòng chính sông Hương, đề xuất được các giải pháp công
trình và phi công trình để khai thác, sử dụng có hiệu quả nguồn TNN mặt cho các
ngành kinh tế và phòng tránh suy thoái nguồn nước và các HST then chốt trên LVS
Hương. Đặc biệt, đề tài đã thiết lập được cơ sở khoa học để xây dựng quy trình điều
tiết liên hồ chứa về mùa kiệt những năm hạn hán bảo đảm sự hợp lý, hạn chế rủi ro và
hài hoà lợi ích cho người dân [15].
(xiv) Đề tài của Tô Trung Nghĩa (2002-2004): Nghiên cứu xây dựng chiến lược
phát triển bền vững LVS Vu Gia - Thu Bồn. Đề tài đã phân tích thực trạng quản lý,
bảo vệ và PTBV tài nguyên và môi trường LVS Vu Gia-Thu Bồn. Giới thiệu nội dung
chính của chiến lược quản lý bền vững TN&MT LVS Vu Gia-Thu Bồn: nghiên cứu,
phát triển tài nguyên môi trường đất, nước, rừng; nghiên cứu, đánh giá các vấn đề KTXH, môi trường sinh thái, cơ chế chính sách quản lý và đề xuất các biện pháp bảo vệ
tài nguyên môi trường trong lưu vực [25]. Để đảm bảo phát triển bền vững, hài hòa
giữa kinh tế, xã hội và môi trường, TP. Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam đã ký kết thỏa
thuận phối hợp quản lý LVS Vu Gia - Thu Bồn và vùng bờ Quảng Nam - Đà Nẵng.
Mục đích của việc ký kết thỏa thuận phối hợp này nhằm tăng cường phối hợp giữa hai
địa phương, giữa các ban, ngành và các bên liên quan để quản lý tổng hợp lưu vực
sông Vu Gia - Thu Bồn và vùng bờ Quảng Nam - Đà Nẵng, tiến tới hài hòa giữa phát
12


triển kinh tế, an sinh xã hội và an toàn sinh thái, môi trường; chia sẻ thông tin, khuyến
khích hợp tác giữa các bên liên quan; thiết lập thử nghiệm một thể chế liên tỉnh - thành
phố để quản lý tổng hợp lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn và vùng bờ Quảng Nam - Đà
Nẵng. Theo đó, hai địa phương sẽ cùng xây dựng một kế hoạch, quy hoạch quản lý,
bảo vệ, khai thác và sử dụng hiệu quả tài nguyên nước LVS Vu Gia - Thu Bồn và vùng
bờ biển, trong đó, vấn đề tài nguyên nước phải được đặt trong mối quan hệ với các
hoạt động phát triển khác trong cùng lưu vực và vùng bờ, trong mối liên kết giữa LVS
từ thượng lưu đến hạ lưu và vùng ven biển của hai địa phương [48].
Với việc ký thỏa thuận, hai bên sẽ thành lập Ban Điều phối chung, gồm lãnh
đạo UBND tỉnh Quảng Nam, UBND TP Đà Nẵng và các cơ quan chủ chốt có liên
quan đến quản lý LVS Vu Gia - Thu Bồn và vùng bờ để giải quyết các vấn đề liên
tỉnh, liên vùng. Cơ quan đầu mối của Ban Điều phối là Sở TN&MT của hai địa
phương. Sở TN&MT tổ chức nghiên cứu, đề xuất cụ thể về kế hoạch, quy chế làm việc
của Ban Điều phối, lập Tổ Tư vấn và tổ chức tham vấn với các bên liên quan [25].
Tóm lại, nghiên cứu BVMT nước LVS tại Việt Nam trong những năm qua đã
được chú trọng và đẩy mạnh. Cách tiếp cận nghiên cứu và nội dung nghiên cứu về
LVS ở Việt Nam có thể nói là tương đối giống nhau. Nghiên cứu, quản lý môi trường
nước LVS cho đến nay thường chỉ chú trọng đến nghiên cứu cách thức BVMT nước
bằng việc bảo vệ số lượng nước trên LVS như: đánh giá khả năng chịu tải, khả năng tự
làm sạch và đề xuất một số công trình, dự án để pha loãng, tăng lưu lượng dòng chảy,
tăng khả năng chịu tải và tự làm sạch của hệ thống sông. Các nghiên cứu về pháp luật
cho BVMT nước LVS còn ít, và chỉ nghiên cứu cụ thể cho một LVS chứ chưa mang
tính tổng thể.
Đề tài của Đại học Thủy Lợi (2004): Nghiên cứu cơ sở khoa học và kinh nghiệm
thực tiễn QLTHTNN LVS Ba”. Đề tài nghiên cứu và đưa ra các kết quả phân tích,
đánh giá việc khai thác sử dụng, cũng như công tác quản lý và quy hoạch TNN trên
LVS Ba. Là cơ sở để thực hiện việc chuyển đổi hình thức quản lý TNN từ truyền
thống sang quản lý tổng hợp, là nguồn tư liệu giúp cho việc đề ra chiến lược quản lý
bền vững TNN LVS Ba 0.
Tình trạng ô nhiễm môi trường trên lưu vực hệ thống sông Đồng Nai chỉ có thể
được giải quyết khi từng tỉnh, thành phố làm tốt vai trò, trách nhiệm của mình, đẩy
nhanh tiến độ xây dựng các công trình xử lý nước thải, chất thải rắn tại các khu đô thị,
khu công nghiệp và cụm công nghiệp. PGS, TS Phùng Chí Sỹ đề xuất: “Giải pháp cần
13


kíp và phải thực hiện ngay là kiểm soát các nguồn xả thải, phát hiện và ngăn chặn những
cơ sở sản xuất-dịch vụ… xả thải lén ra môi trường theo đúng quy định của pháp luật”.
b. Các công trình nghiên cứu ngoài nước
Quản lý TNN và BVMT nước theo LVS được thực hiện ở nhiều nước trên thế
giới và gắn liền với nhiều công trình nghiên cứu về phương thức quản lý bảo vệ. Các
công trình nghiên cứu về quản lý TNN và BVMT nước theo lưu vực sông ở nước
ngoài được thực hiện tương đối nhiều và thường gắn với việc nghiên cứu áp dụng các
chiến lược, các nguyên tắc của khai thác, sử dụng, quản lý hiệu quả TNN trên LVS đã
được tuyên bố và nêu ra tại các hội nghị quốc tế về BVMT và PTBV, như Kế hoạch
hành động Mar del Plata (1977), Tuyên bố New Delhi (1990) và được củng cố trong
chương 18 của lịch trình thế kỷ 21. Nhiều Hội nghị quốc tế đã được tổ chức nhằm xác
định chính sách, những giải pháp làm cơ sở cho bảo vệ LVS ở các quốc gia, đáp ứng
mục tiêu cung cấp nước an toàn trong thế kỷ 21. Nhiều nguyên tắc cơ bản về bảo vệ
môi trường nước được nêu trong Hội nghị thượng định về nước năm 1992 tại Rio [79]
với chủ đề “Nước và môi trường”. Tiếp đó Diễn đàn nước thế giới lần thứ nhất tại
Marrakech (Marocco) năm 1997 với chủ đề “Tầm nhìn dài hạn về nước, cuộc sống và
môi trường cho thế kỷ 21”. Để đảm bảo hiệu áp dụng các nguyên tắc và giải pháp cơ
bản cho việc bảo vệ môi trường nước, Công ước 1997 của Liên hợp quốc về sử dụng
nguồn nước quốc tế vào các mục đích phi giao thông đã được ký kết. Công ước là dấu
mốc quan trọng trong việc xây dựng và thực hiện chính sách và pháp luật quốc tế liên
quan đến LVS. Diễn đàn nước thế giới lần thứ hai tại Hague (Hà Lan) năm 2000 với
chủ đề “Nước là công việc của tất cả mọi người”. Tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về
PTBV tại Johannesburg năm 2002, nước được xác định là một trong năm vấn đề quan
trọng nhất của thế giới. Những nguyên tắc, những giải pháp nêu trong Diễn đàn nước
thế giới lần thứ ba tại Kyoto (Nhật Bản) đặc biệt có ý nghĩa với Đề tài bởi trong diễn
đàn này, vấn đề quản lý tổng hợp nguồn nước và quản lý LVS được thảo luận.
Trong số các công trình nghiên cứu liên quan đến những vấn đề về quản lý TNN
lưu vực sông có thể liệt kê những công trình đáng chú ý sau.
(i) Chương trình môi trường Liên Hợp quốc (UNEP) thực hiện một báo cáo toàn
diện về phát triển nước bền vững và vấn đề quản lý [82]. Trong đó, các chuyên gia của
tổ chức này đã phân tích toàn diện vai trò và thách thức đối với quản lý kết hợp tài
nguyên nước. Báo cáo cho rẳng không thể có cách tiếp cận tốt nhất và duy nhất cho
quản lý bền vững tài nguyên nước. Điều này có nghĩa mỗi quốc gia cần lựa chọn cho
14


mình một phương thức quản lý và bảo vệ tài nguyên nước phù hợp với điều kiện cụ
thể. Tuy nhiên, những nguyên lý chung về bảo vệ tài nguyên nước cần được áp dụng
ở những mức độ tối đa có thể.
(ii) Một trong những vấn đề được nghiên cứu nhiều nhất trong lĩnh vực bảo vệ
tài nguyên nước quản lý kết hợp lưu vực sông IRBM. Mô hình quản lý kết hợp lưu vực
sông hiện đang là xu thế phổ biến ở nhiều quốc gia trong lĩnh vực quản lý tài nguyên
nước. Có khá nhiều định nghĩa về IRBM song tất cả các định nghĩa đều thống nhất
rằng các lưu vực sông tạo ra bối cảnh rất rộng cho việc qui hoạch và quản lý nguồn
nước, hệ sinh thái nước gắn với sông, suối và đất ngập nước. Quỹ động vật hoang dã
(WWF) định nghĩa IRBM là quá trình phối hợp việc bảo tồn, quản lý và phát triển tài
nguyên nước, đất và các tài nguyên khác bởi các ngành khác nhau trong phạm vi một
lưu vực sông cụ thể để tối đa hóa các giả trị kinh tế, xã hôi có được từ tài nguyên nước
theo phương thực công bằng nhưng vẫn bảo tồn được và khi cần thiết vẫn phục hồi
được hệ sinh thái nước [88]. Ngân hàng Thế giới định nghĩa IRBM là giải pháp kết
hợp các nguồn tài nguyên nước để đảm bảo rằng các khía cạnh xã hội, môi trường,
kinh tế, kỹ thuật phải được cân nhắc trong quá trình quản lý và phát triển tài nguyên
nước [89]. Chương trình Liên hợp quốc về xây dựng năng lực cho quản lý kết hợp lưu
vực sông định nghĩa IRBM là quá trình phát triển bền vững, phân phối và giám sát
việc sử dụng tài nguyên nước dựa và các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường [93].
Đối tác nước toàn cầu (Global Water Partnership - GWP) định nghĩa IRBM là
quá trình thúc đẩy sự phát triển và quản lý phối hợp đối với nước, đất và các nguồn tài
nguyên liên quan nhằm tối đa hóa phúc lợi xã hội theo cách công bằng mà không có
nhân nhượng liên quan đến tính bền vững của các hệ sinh thái [94].
Như vậy, cần phải khẳng định rằng IRBM là phương thức cần được áp dụng để
bảo vệ hiệu quả tài nguyên nước lưu vực sông.
(iii) Trong nghiên cứu của mình về quan điểm IRBM, Lilia Lungwa đã nêu
quan điểm của mình về quản lý lưu vực sông. Quan điểm của Lilia Lungwa về cơ bản
cũng tương tự các định nghĩa được viện dẫn ở trên [95]. Điểm đáng lưu ý trong thuyết
trình này chính là thể chế quản lý lưu vực sông ở Tanazia, một quốc gia có rất nhiều
lưu vực sông. Theo Lilia Lungwa , bảo vệ môi trường nước ở Tanazia được thực hiện
ở 5 cấp độ gồm: cấp độ quốc gia; cấp độ lưu vực, cấp độ vùng thượng lưu; cấp độ
quận và cấp độ cộng đồng.
Ở Tanazia, quản lý tài nguyên nước cấp độ quốc gia thuộc thẩm quyền của Bộ
được giao vấn đề bảo vệ và khai thác tài nguyên nước quốc gia. Bộ được giao thẩm
15


quyền này soạn thảo hoặc xem xét pháp luật và chính sách về tài nguyên nước. Đặc
biệt, Bộ được giao thẩm quyền này phải phối hợp với cấc bộ để xây dựng qui hoạch,
kế hoạch sử dụng tài nguyên nước lưu vực sông. Bộ có thẩm quyền giải quyềt các
xung đột ở tầm quốc gia giữa các ngành khác nhau liên quan đến tài nguyên nước.
Cấp độ quản lý lưu vực rất quan trọng. Ở cấp độ lưu vực, hoạt động quản lý bao
gồm việc thu thập, xử lý và phân tích số liệu, phân bố nước, kiểm soát ô nhiễm, chuẩn
bị các kế hoạch sử dụng nước, thu phí. Cơ quan quản lý cấp độ lưu vực được giao
thẩm quyền giải quyết tranh chấp nước. Quản lý tài nguyên nước cấp độ khu vực
thượng lưu hay tiểu khu vực thượng lưu được thực hiện qua các ủy ban hay tiểu ban.
Các ban và tiểu ban này có các thành viên đại diện cho các thành phần kinh tế, hiệp
hội người sử dụng nước.
Những phân tích của Lilia Lungwa cho thấy ở Tanazia, quản lý lưu vực sông,
quản lý thượng lưu vực và tiểu thượng lưu vực rất được chú trọng. Các ủy ban, tiểu
ban quản lý lưu vực, thượng lưu vực đều được giao các nhiệm vụ phù hợp với hoạt
động quản lý lưu vực sông vượt ngoài khuôn khổ quản lý theo địa giới hành chính.
(iv) N. Wengert [78] trong cuốn “Quan điểm về lưu vực sông nhìn từ khía cạnh
quản lý ở USA” [The River Basin Concept as seen from a Management Perspective in
USA] đã phân tích các khía cạnh lý luận của lưu vực sông từ khía cạnh quản lý. Ông
cho rằng, quản lý lưu vực sông được hình thành ở Mỹ từ cuối thế kỷ thứ 19. Các lưu
vực sông được coi là các đối tượng của qui hoạch sử dụng tài nguyên nước. Quan
điểm về quản lý lưu vực sông đạt đỉnh cao trong những năm 30 và 40 và 50 của thế kỷ
thứ 20 thì các cố gắng cài quan điểm về phát triển tài nguyên nước theo lưu vực sông
vào các qui hoạch phát triển kinh tế xã hội được ủng hộ rộng rãi. Tuy nhiên, kể từ
những năm 60 của thế kỷ 20 cho đến nay thì phát triển lưu vực sông chỉ được áp dụng
hạn chế và chỉ trong phạm vi của các công trình thủy văn. Qui hoạch phát triển khu
vực chấm dứt sự chú ý đối với quản lý lưu vực sông và ngày càng được sử dụng trong
các chiến lược phát triển kinh tế xã hội. Phân tích các yếu tố trong kỹ thuật, thủy lợi,
thủy văn, công nghệ, kinh tế, xã hội, Còn quản lý lưu vực sông chỉ còn gắn với các qui
hoạch phát triển thủy lợi N. Wengert khẳng định sự cần thiết phải thúc đẩy quan điểm
quản lý lưu vực sông. Ông cho rằng ngày từ trước đây, nhận thức về các dòng sông với
tư cách là hệ thống thì sự chú ý cũng đã tập trung vào mối tương tác nhân quả giữa các
con sông với yếu tố sinh thái, xã hội và sự lựa chọn chính trị. Quản lý lưu vực sông đòi

16


hỏi những số liệu tin cậy để làm nền tảng cho việc tạo dòng chảy chính
(mainstreaming) và xây dựng mô hình hệ thống sinh thái.
(v) Một công trình đáng chú ý về tiếp cận kết hợp trong quản lý nước theo mô
hình Liên minh Châu Âu (EU) là bài viết của TS Julia Adshead [77] “Tiếp cận kết hợp
đối với bảo vệ và quản lý nước – Mô hình EU” [An integrated approach to water
protection and management: the European Union model] công bố năm 2009. Tác giả
nghiên cứu nội dung của Chỉ thị EU về Khung tài nguyên nước (European Union
Water Framework Directive). Mục tiêu của bài viết là xác định xem các qui định của
Chỉ thị có phù hợp với tư duy hiện đại về quản lý kết hợp lưu vực sông và tiềm năng
của nó trong việc tạo ra được sự hài hòa lập pháp và thiết chế trên toàn bộ các thành
viên của Liên minh. Tác giả đã đưa ra phát hiện là Chỉ thị chưa phù hợp với tư duy
hiện đại về quản lý kết hợp lưu vực sông. Sự chú trọng của Chỉ thị mới giới hạn ở
những vùng nước đơn nhất, có diện tích trung bình, chưa xử lý được các vấn đề rộng
hơn về sử dụng đất gắn với nguồn nước. Chỉ thị cũng ít có tiềm năng thúc đẩy sự hài
hóa lập pháp giữa các công cụ pháp lý. Một trong những lý do của tình trạng đó là việc
các quốc gia thành viên vẫn còn quyền tự quyết định nhiều vấn đề về bảo vệ lưu vực
sông. Theo TS Adshead quản lý lưu vực trong trong Chỉ thị chưa bao hàm rõ ràng
cách tiếp cận liên kết mặc dù sự cần thiết của cách tiếp cận này được đề cập trong Lời
nói đầu. Dựa trên các kết quả nghiên cứu Chỉ thị, TS Adshead chỉ ra rằng mô hình
quản lý kết hợp trong bảo vệ và quản lý nước theo mô hình EU bao gồm các thành tố
sau: (1) Quản lý kết hợp lưu vực sông hướng tới việc phối hợp và hài hóa hóa các
nguyên tắc và các cấu trúc bảo vệ và sử dụng nước mặt và nước ngầm; (2) Hài hóa hóa
nội khối (internal integration) nhằm tạo ra sự hài hóa hóa thông tin chéo trong việc ra
quyết định như là một công cụ hiệu lực cho việc bảo vệ môi trường; (3) Hài hóa hóa
công cụ liên kết (inter-instrumental integration) việc tạo ra sự liên kết các công cụ bảo
vệ môi trường để đảm bảo tính đồng bộ, không bị hạn chế bởi công cụ thuộc thẩm
quyền của một hoặc vài ngành; (4) Hài hóa các thiết chế (inter-agency integration )
hướng tới sự tham gia của nhiều cơ quan có lợi ích liên quan.
1.1.2. Các công trình nghiên cứu về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông
a. Các công trình nghiên cứu trong nước
(i) Nguyễn Hải Hà An (2010) đã nghiên cứu đề tài Quy chế pháp lý về Ủy ban
BVMT nước theo các LVS. Đề tài nghiên cứu các vấn đề pháp lý và cơ sở lý luận của
việc quản lý TNN theo LVS dựa trên cơ sở so sánh, đánh giá giữa các mô hình quản lý
17


theo LVS trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Từ đó đề xuất các giải pháp, đưa ra
những kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật trong việc xây dựng quy
chế pháp lý về tổ chức và hoạt động của các Ủy ban LVS [2].
(ii) Tiêu Thị Hà (2010) Luận văn thạc sĩ “Pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu
vực sông ở Việt Nam”. Đề tài nghiên cứu góp phần làm rõ cơ sở lý luận cũng như
nguyên tắc pháp lý về bảo vệ môi trường theo lưu vực sông. Dựa trên những phân tích
đánh giá các số liệu thống kê tình hình hiện trạng môi trường cũng như việc nhận định
các hạn chế bất cập hiện nay của các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường nước
lưu vực sông, luận văn đưa ra các kiến nghị góp phần hoàn thiện các quy định pháp
luật thực định cũng như thúc đẩy thực thi những quy định này trong hoạt động bảo vệ
môi trường nước như: (i) Hoàn thiện thể chế, tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật
về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông; (ii) Nhà nước nên có cơ chế, chính sách để
người dân, các tổ chức cộng đồng tham gia thực sự bảo vệ Tài nguyên nước, bảo vệ
môi trường nước, tạo điều kiện cho người dân tham gia ngay từ khi lập quy hoạch xây
dựng đến khai thác sử dụng và bảo vệ; (iii) Hoàn thiện tổ chức, hoạt động của các Ủy
ban lưu vực sông; (iv) Tăng cường hoạt động giám sát môi trường tại các điểm nóng
gây ô nhiễm nguồn nước trong lưu vực sông: khu đô thị, khu công nghiệp và các làng
nghề; (v) Khuyến khích việc xã hội hóa công tác bảo vệ môi trường nước lưu vực
sông; (vi) Ngân sách nhà nước dành cho bảo vệ môi trường (1% tổng chi ngân sách).
Xây dựng cơ chế cho phép dùng vốn sự nghiệp môi trường để hỗ trợ xử lý môi trường
theo tỷ lệ phù hợp [45].
(iii) Nguyễn Quang Hùng (2015) Luận án tiến sĩ “Nghiên cứu hoàn thiện pháp
luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy”. Đối tượng nghiên cứu
của đề tài là chất lượng nước mặt LVS Nhuệ - sông Đáy và Pháp luật BVMT nước
LVS, các pháp luật khác có liên quan đến LVS. Nội dung nghiên cứu của luận án gồm:
đánh giá áp lực, chất lượng nước mặt LVS Nhuệ - sông Đáy; đánh giá thực trạng pháp
luật, những bất cập, khoảng trống và hạn chế của các chế tài xử lý vi phạm, hiệu quả
can thiệp pháp luật và hoạt động của Ủy ban LVS Nhuệ - sông Đáy. Tuy đã đạt được
những kết quả nhất định, nhưng hệ thống pháp luật về BVMT nước LVS còn bộc lộ
nhiều hạn chế, yếu kém. Chính những hạn chế và yếu kém này cũng là nguyên nhân
chủ yếu dẫn đến những nhược điểm, hạn chế của pháp luật BVMT nước LVS như:
Hiệu quả can thiệp của pháp luật BVMT nước LVS vào LVS Nhuệ - sông Đáy không
có hiệu quả (Hiệu quả Ysông Nhuệ là - 14,0 và hiệu quả Ysông Đáy là - 9,8). Pháp luật vẫn
18


chưa đồng bộ, phù hợp; các quy định còn mang tính chung chung, khó tiếp cận, khó
tra cứu, khó áp dụng, xuất hiện nhiều khoảng trống; chế tài chưa đủ sức răn đe và hoạt
động của Ủy ban LVS Nhuệ - sông Đáy không hiệu quả. Ngoài ra, tác giả đã có một số
kiến nghị về giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về BVMT nước LVS nói chung
và LVS Nhuệ - sông Đáy nói riêng [19].
Nghiên cứu BVMT nước LVS tại Việt Nam trong những năm qua đã được chú
trọng và đẩy mạnh. Cách tiếp cận nghiên cứu và nội dung nghiên cứu về LVS ở Việt
Nam có thể nói là tương đối giống nhau. Nghiên cứu, quản lý môi trường nước LVS
cho đến nay thường chỉ chú trọng đến nghiên cứu cách thức BVMT nước bằng việc
bảo vệ số lượng nước trên LVS như: đánh giá khả năng chịu tải, khả năng tự làm sạch
và đề xuất một số công trình, dự án để pha loãng, tăng lưu lượng dòng chảy, tăng khả
năng chịu tải và tự làm sạch của hệ thống sông. Các nghiên cứu về pháp luật cho BVMT
nước LVS còn ít, và chỉ nghiên cứu cụ thể cho một LVS chứ chưa mang tính tổng thể.
b. Các công trình nghiên cứu ngoài nước
Mặc dù quản lý kết hợp lưu vực sông nhằm bảo vệ tài nguyên nước được đặt ra
từ thế kỷ thứ 19 song vấn đề này lại ít được nghiên cứu trong khoa học pháp lý của các
nước, ngay cả ở nơi sản sinh quan niệm này. Trong thực tiễn của các nước có không ít
các luật, qui chế về quản lý kết hợp nước lưu vực sông. Chắc chắn có những công trình
nghiên cứu đánh giá các quan hệ xã hội phát sinh từ việc sử dụng nước lưu vực sông
nhằm phục vụ việc ban hành các luật và qui chế này. Tuy nhiên, các công trình nghiên
cứu hàn lâm về pháp luật bảo vệ nước lưu vực sông không có nhiều như các công trình
nghiên cứu pháp luật về bảo vệ môi trường nước. Có thể giả định rằng do bảo vệ nước lưu
vực sông là một nội dung cốt lõi của bảo vệ môi trường nước nên các nghiên cứu đối với
pháp luật về thành tố này được tích hợp vào trong đó. Các công trình hàn lâm về pháp luật
bảo vệ nước lưu vực sông không nhiều và phần lớn gắn với từng lưu vực sông cụ thể.
Điều này, được chứng minh qua tổng quan các công trình nghiên cứu dưới đây.
(i) Công trình nghiên cứu có tính khái quát về pháp luật bảo vệ môi trường
nước, bao gồm nước lưu vực sông được Luận án tổng quan đầu tiên là của TS. Jordan
Daci “Bảo vệ quyền con người về nước theo Luật quốc tế: Cần có một khuôn khổ pháp
lý” [83] [Protection of the Human Right to Water Under International Law: The Need
for a New Legal Framework]. Jordan Taci phân tích mối liên hệ của quyền con người
với quyền tiếp cận nguồn nước. Ông cho rằng cuộc sống con người không có nghĩa lý
gì nếu không có quyền tiếp cận nước và các quyền con người cốt lõi khác vốn là điều
19


kiện tiên quyết cho cuộc sông con người. Chính vì vậy, thụ hưởng quyền đối với nước
là điều kiện tiên quyết để thụ hưởng các quyền con người khác. Tuy nhiên, trong bối
cảnh có nhiều xung đột trong quốc gia, trong khu vực nên quyền đối với nước không
được đảm bảo, nhất là ở các vùng bị xung đột. Đặc biệt, nhiều vụ tranh chấp nguồn
nước đã dẫn đến xung đột vũ trang. Vì vậy, Jordan Tacci nhấn mạnh sự cần thiết phải
đảm bảo quyền con người đối với nước bằng pháp luật quốc gia cũng như pháp luật
quốc tế. Ở bình diện pháp luật quốc tế, Ông cho rằng dù đã có một số công ước quốc
tế về bảo vệ môi trường nói chung và về nước nói riêng, quyền con người đối với nước
chưa hoàn toàn được bảo vệ. Jordan Tacci đã chỉ ra một số hạn chế của pháp luật quốc
tế hiện đại trong việc bảo vệ quyền con người đối với nguồn nước. Cụ thể đó là những
hạn chế sau:
- Các công ước quốc tế về nước qui định nghĩa vụ của các quốc gia phải đảm
bảo quyền của con người đối với nước tối đa căn cứ vào các nguồn lực hiện có. Chính
điều khoản này là kẻ hở để nhiều quốc gia không thực hiện nghĩa vụ này và viện dẫn
nguồn lực chưa sẵn có để biện minh cho sự vi phạm;
- Các công ước quốc tế hiện hành chưa tiên liệu được cơ chế giải quyết tranh
chấp và thực tế thi dựa vào luật quốc tế mềm;
- Pháp luật quốc tế hiện hành chưa có những công cụ để gắn việc tham gia công
ước với việc thực hiện các nghĩa vụ pháp lý;
- Một số quốc gia lớn thường viện dẫn luật quốc gia của mình để biện minh cho
việc không thực hiện các nghĩa vụ quốc tế theo công ước;
- Hiện vẫn chưa có công ước toàn cầu về phân bổ và sử dụng tài nguyên nước.
Tuy Jordan Tacci không đề cập riêng về nguồn nước lưu vực sông song những
phát hiện, phân tích của ông về bảo vệ tài nguyên nước từ góc độ quyền con người có
khá nhiều hàm ý cho pháp luật về bảo vệ nguồn nước lưu vực sông.
(ii) Công trình đặc biệt có ý nghĩa với đề tài luận án là nghiên cứu khái quát về
chức năng, thẩm quyền và hoạt động của các ủy ban lưu vực sông quốc tế ở khía cạnh
thu hút sự tham gia của công chúng do Sabine Schulze thực hiện [84] “Public
Participation in the Governance of Transboundary Water Resources – Mechanisms
provided by River Basin Organizations” được Sabine Schulze thực hiện năm 2012 và
đăng trong L'Europe en Formation 2012/3 (No 365). Công trình nhấn mạnh vai trò của
công chúng trong quản lý lưu vực sông vì đây chính là một thành tố trong IRBM. Cơ
chế huy động sự tham gia của công chúng được phân tích qua cơ chế hoạt động của
20


Tài liệu bạn tìm kiếm đã sẵn sàng tải về

Tải bản đầy đủ ngay

×