Tải bản đầy đủ

Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở việt nam

Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016
HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM
Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Hoàng Quy
Thành viên: TS. Vũ Thị Thu Hằng
Ths. Nguyễn Thị Tình
Ths. Phan Minh Nguyệt
Ths. Nguyễn Thị Ngọc Mai
Ths. Vũ Thị Bích Ngọc
Thư ký:

Ths. Nguyễn Hồng Trang


MỤC LỤC
MỤC LỤC........................................................................................................................ii
Danh mục bảng biểu.......................................................................................................vi
Danh mục hình vẽ..........................................................................................................vii
Mở Đầu.............................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài đề tài...................................................................................................1
2. Các câu hỏi nghiên cứu.............................................................................................................2

3. Mục đích nghiên cứu.................................................................................................................2
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.............................................................................................3
5. Phương pháp nghiên cứu...........................................................................................................3
5.1. Phương pháp phân tích tài liệu và số liệu thống kê..................................................................3
5.2. Phương pháp nghiên cứu điển hình..........................................................................................4
5.3. Phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi...................................................................................4
6. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến chủ đề...........................................................6
6.1. Các nghiên cứu quan trọng trong nước.....................................................................................6
6.2. Các nghiên cứu quan trọng nước ngoài....................................................................................8
6.3. Một số kết luận rút ra về tình hình nghiên cứu có liên quan....................................................9
7. Đóng góp mới của đề tài...........................................................................................................10
8. Kết cấu của đề tài......................................................................................................................10

Chương 1. Lý luận cơ bản và kinh nghiệm thực tiễn về thể chế về đối tác công tư
trong phát triển cơ sở hạ tầng.......................................................................................12
1.1. Khái luận về đối tác công tư và thể chế về đối tác công tư..................................................12
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại của hình thức đối tác công tư............................................12
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng.........13
1.1.3. Khái niệm và yêu cầu hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
một quốc gia..................................................................................................................................15
1.2. Một số vấn đề lý luận về thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng...........16
1.2.1. Các cơ sở lý luận hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một
quốc gia..........................................................................................................................................16
1.2.2. Các nguyên tắc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một
quốc gia..........................................................................................................................................18


1.2.3. Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc
gia..................................................................................................................................................20
1.3. Các yếu tố tác động đến hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ
tầng ở một quốc gia......................................................................................................................23
1.3.1. Các yếu tố môi trường trong nước.......................................................................................23
1.3.2. Các yếu tố môi trường quốc tế.............................................................................................26
1.4. Thực tiễn hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng và bài học
kinh nghiệm đối với Việt Nam......................................................................................................28
1.4.1. Thực tiễn xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng
tại một số nước điển hình trên thế giới..........................................................................................28
1.4.2. Kinh nghiệm rút ra đối với hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ
tầng ở Việt Nam.............................................................................................................................32


Chương 2. Thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
Việt Nam......................................................................................................................... 35
2.1. Tổng quan thực trạng cơ sở hạ tầng và thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở
hạ tầng ở Việt Nam.......................................................................................................................35
2.1.1. Thực trạng cơ sở hạ tầng ở Việt Nam..................................................................................35
2.1.2. Thực trạng hệ thống pháp luật quy về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt
Nam................................................................................................................................................37
2.2. Ảnh hưởng của các yếu tố tác động đến thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở
hạ tầng ở Việt Nam.......................................................................................................................39
2.2.1. Ảnh hưởng của các yếu tố môi trường trong nước..............................................................39
2.2.2. Ảnh hưởng của các yếu tố môi trường quốc tế....................................................................45
2.3. Phân tích thực trạng áp dụng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
Việt Nam........................................................................................................................................48
2.3.1. Thực trạng áp dụng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.48
2.3.2. Thực trạng công tác hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
Việt Nam........................................................................................................................................51
2.4. Đánh giá chung về thực trạng xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong
phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam............................................................................................60
2.4.1. Thành công và nguyên nhân................................................................................................60
2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân......................................................................................................61

Chương 3. Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát
triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam......................................................................................65
3.1. Định hướng phát triển đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam...........65
3.1.1. Định hướng phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam................................................................65


3.1.2. Định hướng phát triển đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam..............66
3.2. Phương hướng và quan điểm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở
hạ tầng ở Việt Nam.......................................................................................................................68
3.2.1. Phương hướng hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt
Nam................................................................................................................................................68
3.2.2. Quan điểm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam
.......................................................................................................................................................69
3.3. Một số giải pháp hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
Việt Nam........................................................................................................................................70
3.3.1. Giải pháp hoàn thiện khung thể chế pháp lý chung về đối tác công tư trong phát triển cơ sở
hạ tầng ở Việt Nam........................................................................................................................70
3.3.2. Giải pháp về thể chế đối với chủ đầu tư tham gia đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ
tầng ở Việt Nam.............................................................................................................................71
3.3.3. Giải pháp về thể chế đối với các nhà thầu thực hiện tham gia đối tác công tư trong phát
triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam......................................................................................................73
3.3.4. Giải pháp về thể chế đối với các nhà thầu tư vấn và giám sát tham gia đối tác công tư trong
phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam..............................................................................................74
3.4. Một số kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
Việt Nam........................................................................................................................................75
3.4.1. Kiến nghị với Nhà nước.......................................................................................................75
3.4.2. Kiến nghị với các bộ, ban, ngành trung ương......................................................................76
3.4.3. Kiến nghị với sở, ban, ngành địa phương............................................................................78
3.4.4. Các kiến nghị khác...............................................................................................................80

KẾT LUẬN..................................................................................................................... 81
1. Tóm tắt những nội dung chính................................................................................................81
2. Những đóng góp của đề án......................................................................................................83
3. Những hạn chế và định hướng nghiên cứu tương lai............................................................85

TÀI LIỆU THAM KHẢO..............................................................................................87
PHỤ LỤC........................................................................................................................ 91
Phụ lục 1: Bảng hỏi điều tra đối với đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác
công tư...........................................................................................................................................91
Phụ lục 3: Bảng hỏi điều tra đối với người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công
tư....................................................................................................................................................99
Phụ lục 4: Kết quả khảo sát điều tra các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp
tác công tư....................................................................................................................................101


Phụ lục 5: Kết quả khảo sát điều tra các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác công
tư..................................................................................................................................................112
Phụ lục 6: Kết quả khảo sát điều tra người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công
tư..................................................................................................................................................123


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 1: Mẫu khảo sát điều tra đối với các đơn vị nhà nước tham gia các công trình xây dựng
theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng.............................................................................5
Bảng 2: Mẫu khảo sát điều tra đối với các nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng
theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng.............................................................................5
Bảng 3: Mẫu khảo sát điều tra đối với người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng.............................................................................................................6
Bảng 4: Tốc độ tăng tổng sản phẩm trong nước các năm 2013, 2014 và 2015.............................44
Bảng 5: Phân chia rủi ro giữa nhà nước và các nhà thầu...............................................................72


DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 1: Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc
gia..................................................................................................................................................20
Hình 2: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng
tại trung ương.................................................................................................................................21
Hình 3: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng
tại địa phương................................................................................................................................23
Hình 4: Chỉ số năng lực cạnh tranh toàn cầu về cơ sở hạ tầng của Việt Nam và một số nước trong
khu vực..........................................................................................................................................36
Hình 5: Đánh giá chất lượng cơ sở hạ tầng Việt Nam...................................................................36
Hình 6: Đánh giá mức độ tác động của môi trường chính trị........................................................40
Hình 7: Đánh giá mức độ tác động công tác tổ chức của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền..41
Hình 8: Đánh giá mức độ tác động của các yếu tố thuộc về các cá nhân có thẩm quyền xây dựng
thể chế............................................................................................................................................42
Hình 9: Đánh giá mức độ tác động của các yếu tố văn hoá, lịch sử truyền thống dân tộc............43
Hình 10: Đánh giá mức độ tác động của dư luận xã hội...............................................................44
Hình 11: Đánh giá mức độ tác động của môi trường kinh tế - xã hội trong nước.........................45
Hình 12: Đánh giá mức độ tác động của quá trình toàn cầu hóa...................................................46
Hình 13: Đánh giá mức độ tác động của sự phát triển kinh tế thế giới.........................................47
Hình 14: Đánh giá mức độ tác động của sự phát triển khoa học công nghệ.................................47
Hình 15: Cơ cấu tổng vốn đầu tư dự án PPP.................................................................................49
Hình 16: Đánh giá chất lượng công tác phân tích chính sách và thực trạng các dự án PPP.........51
Hình 17: Đánh giá chất lượng Xây dựng hệ thống cơ chế, chính sách.........................................53
Hình 18: Đánh giá chất lượng công tác hướng dẫn triển khai thực hiện các quy định..................55
Hình 19: Đánh giá chất lượng công tác theo dõi, đánh giá hiệu quả các quy định, chính sách....56
Hình 20: Đánh giá chất lượng công tác bổ sung, khắc phục các hạn chế......................................57
Hình 21: Đánh giá chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế quan hệ đối tác công tư
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của các cơ quan nhà nước tại trung ương........................................58
Hình 22: Đánh giá chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế quan hệ đối tác công tư
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của các cơ quan nhà nước tại địa phương........................................59
Hình 23: Phân cấp trách nhiệm với dự án quan trọng quốc gia.....................................................78


Hình 24: Phân cấp trách nhiệm tại địa phương..............................................................................78


MỞ ĐẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI ĐỀ TÀI
Hiện nay, Chính phủ các quốc gia trên thế giới đang phải đối mặt với việc ngày càng gia tăng nhu
cầu xây dựng cơ sở hạ tầng để phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội, cũng như ứng phó với các
thách thức trong nhu cầu đô thị hóa. Tuy nhiên, không phải quốc gia nào cũng có đủ nguồn lực để giải
quyết nhiệm vụ này, đặc biệt là các nhóm nước đang phát triển. Ngân sách nhà nước không đủ để đáp ứng
được các yêu câu phục vụ cho công tác xây dựng cơ sở hạ tầng, vì vậy các quốc gia này xem hình thức
đối tác công tư (PPP) là một giải pháp hữu hiệu trong việc giải quyết với sự thách thức trên đây của sự
phát triển.
Tại Việt Nam hiện nay, các tổ chức tài chính quốc tế ADB, WB và IMF cũng đã khuyến nghị về
vai trò quan trọng của đầu tư cơ sở hạ tầng đối với phát triển bền vững và công cuộc chống đói nghèo.
Mặc dù ngân sách nhà nước đã phân bổ trung bình khoảng 9%-10% GDP cho đầu tư cơ sở hạ tầng hàng
năm, tuy nhiên, việc cân đối vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng ngày càng khó khăn và vẫn chưa đáp ứng
được nhu cầu của phát triển đề ra. Tổ chức Ngân hàng thế giới (WB) chỉ ra rằng Việt Nam cần tăng đầu
tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng lên khoảng 11-12% thì mới có thể duy trì được tốc độ tăng trưởng hiện tại.
Vì vậy, thông qua bài học kinh nghiệm về đầu tư hạ tầng của các quốc gia trong khu vực và thế giới, mô
hình hợp tác Công- tư (PPP) đã và đang được quan tâm cả về lý luận, thực tiễn và được triển khai mạnh
mẽ.
Bên cạnh đó, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầng
hiện nay đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học, khuôn khổ pháp lý,
chính sách và năng lực triển khai, cụ thể là:
Thứ nhất, khái niệm và các nội hàm liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ
tầng vẫn còn khá mới mẻ với Việt Nam, đặc biệt còn thiếu các định nghĩa thống nhất trong giới nghiên
cứu cũng như nhà hoạch định chính sách. Một số nghiên cứu cho rằng hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ
sở hạ tầng chỉ dừng lại ở ở một số hình thức như BOT, BTO, BT giữa nhà nước và tư nhân khi triển khai
kí kết các hợp đồng xây dựng các công trình. Một số nghiên cứu lại cho rằng, đây là hình thức cùng góp
vốn để thực hiện một công trình nào đó, theo mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước. Đây là lí do dẫn tới
những khoảng trống cần được nghiên cứu và lấp đầy nhằm tạo cơ sở thống nhất cho công tác xây dựng và
hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng.
Thứ hai, các kinh nghiệm quốc tế thành công cũng như thất bại trong phát triển mô hình PPP về
đầu tư cơ sở hạ tângg vẫn chưa được hệ thông hóa một cách khoa học nhất để đúc rút ra những bài học
thực tiễn áp dụng trong điều kiện của Việt Nam. Mặt khác, hầu hết các nghiên cứu mới chỉ tập trung vào
khu vực công mà còn bỏ sót khu vực tư nhân, bao gồm các chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng dự án.
Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến mô hình PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đã được
bổ sung tuy nhiên vẫn còn thiếu và chưa phù hợp với tình hình cũng như nhu cầu phát triển của mô hình
PPP trong đầu tư cơ sở ở Việt Nam hiện nay. Bên cạnh đó, thể chế quản lý nhà nước đối với các dự án cơ
sở hạ tầng đầu tư theo mô hình PPP chưa đáp ứng yêu cầu đề ra, chưa đưa ra được những chính sách phù
hợp và kịp thời cho phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng.


Thư tư, hiện vẫn chưa có nhiều các công trình khảo sát, phân tích đánh giá tổng thể về các yếu tố
tác động đến phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cũng như đánh giá thực trạng đối các
dự án đầu tư theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam nhằm làm cơ sở thực tiễn cho
ban hành chính sách và bổ sung văn bản pháp lý.
Từ những lí do trên, kết hợp với phân tích hạn chế của các nghiên cứu trong nước và nhu cầu phát
triển hiệu quả mô hình PPP trên các lĩnh vực liên quan đến cơ sở hạ tầng, tác giả đã lựa chọn đề tài “Hoàn
thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam” làm đề tài cho công trình
nghiên cứu của mình.

2. CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU
Để làm rõ vấn đề nghiên cứu, đề tài tập trung trả lời các các câu hỏi sau:
 Những yếu tố tác động đến sự thành công hoặc hạn chế của công tác hoàn thiện hệ thống thể
chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?


Thực trạng thể chế và công tác hoàn thiện thể chế PPP cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?

 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan
hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng?
 Các nhân tố thuộc môi trường trong nước ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng và hoàn
thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?
 Các nhân tố thuộc môi trường quốc tế ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng và hoàn thiện
hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?
 Các nguyên tắc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công
tư trong phát triển cơ sở hạ tầng nhân tại Việt Nam là gì?
 Kinh nghiệm của một số nước và bài học cho Việt Nam trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống
thể chế quan hệ đối tác công tư nhằm phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam là gì?
 Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan
hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng.

3. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU
Đề tài hướng đến các mục đích sau:
 Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiêm quốc tế về mô hình công - tư PPP trong lĩnh vực
phát triển cơ sở hạ tầng;
 Phân tích và đánh giá thực trạng các công trình được xây dựng theo mô hình hợp tác công tư
và thực trạng xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP đã triển khai tại Việt Nam;
 Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển và nước đang phát
triểntrong vận dụng mô hình PPP vào đầu tư cơ sở hạ tầng;


 Nhận diện các yếu tố tác động đến kết quả xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong
phát triển cơ sở hạ tầng như: thực trạng áp dụng, thực trạng nội dung và mô hình xây dựng, hoàn thiện hệ
thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng;
 Từ các kết quả thu được, nghiên cứu hướng đến các giải pháp hành động cho các bên liên
quan trong dự án và đưa ra các khuyến nghị để hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ
sở hạ tầng

4. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
Đối tượng nghiên cứu là lý luận và thực tiễn về công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP
trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam
Phạm vi nghiên cứu về không gian: Nghiên cứu thực trạng công tác xây dựng và hoàn thiện thể
chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tại các cơ quan quản lí lĩnh vực tại Trung Ương và
Địa phương trong việc thực hiện quy trình xây dựng và hoàn thiện chính sách, thể chế.
Về thời gian: Nghiên cứu sử dụng các số liệu, dữ liệu thống kê trong 5 năm (từ năm 2011 đến năm
2015) về hoạt động đầu tư công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam và các dữ liệu điều tra phỏng
vấn thực hiện trong năm 2016.
Về nội dung: Nghiên cứu tập trung làm rõ các yếu tố cấu thành, các yếu tố ảnh hưởng đến công
tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Qua đó xác định
thành công, hạn chế và các nguyên nhân của thành công; hạn chế công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế
PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Từ đó tác giả đề xuất quan điểm và giải pháp để nâng cao
hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.

5. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
5.1. Phương pháp phân tích tài liệu và số liệu thống kê
Nghiên cứu thực tiễn là một trong những mục tiêu quan trọng của đề tài, để từ những kết quả phân
tích thực tiễn, nghiên cứu đưa ra những giải pháp phù hợp, hữu ích và thiết thực nhằm hoàn thiện công
tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Do vậy, nghiên cứu đã sử
dụng phương pháp phân tích phân tài liệu và số liệu thống kê để tìm hiểu về thực tiễn của đề tài nghiên
cứu. Những kết quả có được được sau khi phân tích tài liệu và số liệu thống kê trở thành những căn cứ và
luận chứng đáng tin cậy, quan trọng và có giá trị, ý nghĩa về mặt khoa học cho những đánh giá, kết luận
của nghiên cứu.
Nghiên cứu đã tiến hành thu lập tài liệu và số liệu thống kê hàng năm của Việt Nam cũng như một
số tỉnh có các dự án PPP lớn trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Các tài liệu và số liệu được thu
thập tập trung vào các nội dung về thực trạng phát triển của các dự án PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng
cũng như công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Cụ thể,
nghiên cứu đã thu thập và nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ cung cấp tài liệu của các đơn vị quản lý nhà nước
tham gia công trình dự án hợp tác công tư; người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư,
và các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác công tư.
Ngoài ra, nghiên cứu cũng thu thập bổ sung thêm các tài liệu sách, báo, tạp chí, các nghiên cứu,
các báo báo, các số liệu thống kê khác có liên quan đến vấn đề nghiên cứu. Các tài liệu sau khi thu thập


về được phân loại, và loại bỏ những số liệu không phù hợp, không đáng tin cậy. Các số liệu thống kê
được sắp xếp theo từng năm nhằm hỗ trợ phân tích rõ hơn những biến đổi theo thời gian của thực tiễn.
5.2. Phương pháp nghiên cứu điển hình
Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm điển hình trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP
trong phát triển cơ sở hạ tầng của một số quốc gia trên thế giới, trong đó chia làm 2 nhóm: (1) Các quốc
gia phát triển bao gồm: Vương quốc Anh; Hàn Quốc; Hoa Kỳ; Singapore Australia. Và (2) các nhóm
nước đang phát triển gồm: Philippin; Ấn Độ; Indonesia; Trung Quốc.
Dựa trên căn cứ ví dụ thực tiễn trong việc xây dựng và phát triển hệ thống thể chế PPP cơ sở hạ
tầng tại các quốc gia này, nghiên cứu chỉ ra các bài học cho công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP
trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Đây là tiền đề để tác giả xây dựng các giải pháp cũng như các
kiến nghị tới các cơ quan nhà nước tại trung ương tại địa phương, nhằm đem lại hiệu quả cao nhất hoạt
động xây dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ cho hoạt động phát triển kinh tế - xã hội đất nước.
5.3. Phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi
Cũng với mục đích nhằm tìm hiểu thực trạng, nghiên cứu cũng đã sử dụng phương pháp khảo sát
điều tra bảng hỏi. Qua phương pháp này, tác giả tiến hành thu thập ý kiến đánh giá của các đơn vị, cá
nhân có liên quan đến hoạt động xây dựng tại các công trình theo hình thức PPP trong phát triển cơ sở hạ
tầng. Các đối tượng được thu thập ý kiến bằng bảng hỏi gồm: các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công
trình dự án hợp tác công tư; các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác công tư và người sử
dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.
Để tiến hành điều tra bảng hỏi, tác giả đã sử dụng 3 bảng hỏi dành cho 3 đối tượng cần được điều
tra khác nhau là các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư; người sử dụng
cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư nhân tham gia công trình dự án hợp tác
công trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Do các nhóm đối tượng này có những đặc điểm khác
nhau nên việc thiết kế các bảng hỏi khác nhau để thu thập dữ liệu là hoàn toàn cần thiết nhằm thu thập
được dữ liệu phản ánh tổng thể, khách quan thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thực trạng công
tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay.
Các bảng hỏi trước khi đưa vào điều tra chính thức đã được tiến hành điều tra thử, qua đó rút ra
những hạn chế và điều chỉnh lại phù hợp hơn. Về cách thức phân phát bảng hỏi điều tra, bảng hỏi được
phân phát trực tiếp và gửi qua email đến các đối tượng điều tra; trong một số trường hợp có thể hẹn được
gặp trực tiếp, tác giả tiến hành giải thích và hướng dẫn chi tiết các nội dung cần điền; một số trường hợp
khác tác giả hướng dẫn qua điện thoại và các công cụ hô trợ khác để tiết kiệm chi phí.
Từ danh sách các đơn vị quản lý nhà nước và các nhà thầu tư nhân đã tham gia công trình dự án
hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam mà tác giả thu thập được từ nguồn Bộ Giao
thông Vận tải, tác giả tiến hành gửi đến tất cả các bên tham gia có thông tin đầy đủ qua email. Một số
khác không có hoặc bị sai, nhưng có đầy đủ các thông tin khác, tác giả liên hệ trực tiếp để xin lại thông
tin cần để gửi bảng hỏi hoặc hẹn gặp phỏng vấn trực tiếp. Sau khoảng 1 đến 2 tuần, tác giả tiến hành gọi
điện thoại nhắc lại và hướng dẫn bổ sung đến một số nhất định các đói tượng chưa trả lời bảng hỏi. Cuối
cùng, thu được bảng hỏi hoàn thiện của 56 đơn vị nhà nước và 142 nhà thầu tư nhân tham gia các công
trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực giao thông tại Việt Nam. Mẫu khảo sát 2 đối tượng này
được trình bày như csac bảng dưới đây.
Bảng 1: Mẫu khảo sát điều tra đối với các đơn vị nhà nước tham gia các công trình xây dựng theo hình
thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng


S

S

lg

%

lg

Năm thành lập
<

1

1

năm
1

-

3

năm
3 – 5

Bộ, cơ quan trực
thuộc CP

1
9 6.07%

Sở, cơ quan trực
thuộc tỉnh

1

năm

1
4 - 10

1

năm

6
>

10

1

năm

Loại hình
1
7.86%

0

0

1
9.64%

nước

2
8.57%

Công ty CP vốn
nhà nước

6

Cty

1
7.86%

5
Tổng

%

MTV

1

2
3.21%

1

1
9.64%

1

3
2.14%

3
1

Nhà
8

3
2 .57%

Khác

1
2

1

2
1.43%

5

00%

Tổng

6

1
00%

Quy mô lao động

Doanh Thu

<

< 50 tỷ

1
6 0.71%

1
9 6.07%

50 - 100 tỷ

1

2
1.43%

2

3
9.29%

Từ 100 - 500 tỷ

1

3
3.93%

1
9.64%

Từ 500 - 1000

1

2
3.21%

100

1



4

100
500 LĐ

-

500
1000 LĐ

2

1000-

1

2000

1
> 2000

2
5.00%

2
9
tỷ

0
0 0.00%



3
Trên 1000 tỷ

1
6 0.71%

5
1
5
1
Tổng
6
00%
Tổng
6
00%
Bảng 2: Mẫu khảo sát điều tra đối với các nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình
thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng
S
S
lg
%
lg
%
Năm thành lập
<

1

năm
năm

1
4

1

-

Loại hình

3

.86%
1

8

9
1
2.68%

Tổ chức tài
chính

2
1.13%

3

2
5.35%

0
Cty

phần

3

cổ
6


3

– 5

3

năm

2
4 - 10

5

năm

8
>

10

2

năm

0

2
2.54%
4
0.85%
1
4.08%

1
Tổng

42

Cty TNHH
Cty

hợp

danh
Công

ty

FDI

1
Tổng

1
6.20%

< 50 tỷ

1
8.31%

50 - 100 tỷ

100
500 LĐ

-

500
1000 LĐ

-

6
4
2
0

1000-

1

2000

5

Từ
500 tỷ

100

2
6.76%

Từ
1000 tỷ

500

0 .00%
1
Tổng

42

1
00%

1

9
.86%

3

2
5.35%

3

2
7.46%

3

2
3.24%

2

1
4.08%

6

0



1
7.61%

4

3
8.73%

> 2000

2

42

<

8

1
5.49%

1

00%

7

2

5

Doanh Thu

100

2
0.42%

2

Quy mô lao động


2
9

9
3

Trên 1000
tỷ

0

1

1

00%

Tổng

1

42

00%

Đối với đối tượng là người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực
giao thông, tác giả tiến hành điều tra trực tiếp tại một số điểm thu phí giao thông hoặc bán vé. Cụ thể, tác
giả tiếp cận hỏi và tự điền trực tiếp vào bảng hỏi đối với người sử dụng trong lúc xếp hàng đợi mua vé
hoặc đến lượt mình. Kết quả cuối cùng thu được 232 người sử dụng các công trình xây dựng theo hình
thức PPP trong lĩnh vực giao thông.
Bảng 3: Mẫu khảo sát điều tra đối với người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong
lĩnh vực cơ sở hạ tầng
S
S
lg
%
lg
%
Loại
Tuổi
<

30

tuổi

2
4

30-39
tuổi

3
3

40-49
tuổi

hình

công

trình

sử

dụng

5
3

1
0.34%
1
4.22%
2
2.84%

Cơ sở y tế

2

9
.05%

5

2
4.57%

5

2
4.57%

1


sở

giáo

dục

7
Đường

lộ

Quốc
7


50-59
tuổi

8
4



60

tuổi

3
8

3
6.21%

Trụ
sở
quan nhà nước

1
6.38%

khác

2
Tổng

32

Hình


thức

Tổng

Giới tính

4

1
7.24%

2

1

32

00%

Thời gian sử dụng
Vừa sử dụng

Nam

2
4.57%

0

1
00%

5
7

1
16

4
7.93%

3

1
2.93%

4

1
8.97%

9

4
0.09%

6

2
8.02%

2

1

0
1 năm
4

Nữ

1
26

5
2.07%

2
Tổng

32

5 năm

3

Khác

5

1
00%

Tổng

32

00%

Các bảng hỏi sau khi thu thập về được xem xét và loại bỏ những bảng hỏi không đạt yêu cầu
nghiên cứu, sau đó, dữ liệu bảng hỏi được nhập SPSS. Các dữ liệu của điều tra bảng hỏi trong quá trình
nghiên cứu được xử lý và phân tích bằng phần mềm SPSS và excel.

6. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN CHỦ ĐỀ
6.1. Các nghiên cứu quan trọng trong nước
Trong bài viết “Phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam” (2015) trên tạp chí Kinh tế và phát triển số
217, tác giả Nguyễn Quang Vinh đã chỉ ra thực trạng và vai trò phát triển của kết cấu cơ sở hạ tầng trong
quá trình phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam hiện nay. Trong đó khẳng định: “Hệ thống kết cấu hạ tầng
là “cốt vật chất” của các lĩnh vực kinh tế, x. hội ở mỗi quốc gia. Thực tế phát triển của các nước trên thế
giới đều chứng minh vị trí, vai trò quan trọng của việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng. Hệ thống kết
cấu hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng suất, hiệu quả của
nền kinh tế và góp phần giải quyết các vấn đề xã hội. Ngược lại, một hệ thống kết cấu hạ tầng kém phát
triển là một trở lực lớn đối với sự phát triển. Đặc biệt tác giả cũng đưa ra các biện pháp để thúc đẩy phát
triển cơ sở hạ tầng, theo đó, Chính phủ Việt Nam cần xây dựng các quy định, chính sách thu hút mạnh các
thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm
lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư. Sửa đổi. bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá,
phí, lệ phí, nhượng quyền... để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sử dụng. Đồng
thời hoàn thiện cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức PPP, BT, BOT, ... trong phát
triển cơ sở hạ tầng.
Viện nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh (2013) với nghiên cứu “Hợp tác công tư trong
phát triển các dự án hạ tầng thành phố Hồ Chí Minh” đã thiết kế một mô hình hợp tác công tư dựa trên
các điều kiện Việt Nam về thể chế, khung pháp lý. Mô hình này bao gồm đơn vị kế hoạch phát triển hạ


tầng PPP, đơn vị quản lý dự án PPP, quỹ đầu tư phát triển hạ tầng PPP, đơn vị hỗ trợ phát triển khu vực tư
nhân PPP. Đơn vị kế hoạch phát triển hạ tầng sẽ thiết lập chính sách, chiến lược phát triển, kế hoạch phát
triển và quản lý sự phối hợp các dự án hạ tầng theo PPP. Đơn vị quản lý dự án PPP sẽ quản lý việc triển
khai thực hiện dự án PPP. Quỹ đầu tư phát triển hạ tầng PPP sẽ quản lý việc đầu tư tài chánh cho các dự
án PPP cũng như phát triển nguồn quỹ này thông qua đầu tư cho các dự án khác. Đơn vị hỗ trợ phát triển
khu vực tư nhân sẽ phân tích đánh giá năng lực khu vực tư nhân, xây dựng, triển khai các chiến lược hỗ
trợ phát triển khu vực tư nhân về tài chánh, nguồn nhân lực, trang thiết bị. Các đơn vị này sẽ thuộc các Sở
có liên quan về mặt chức năng và phối hợp nhau trong việc phát triển hạ tầng. Để thu hút đầu tư tư nhân,
một số phương án đã được đề xuất. Nền tảng cho việc xác định các nguồn thu là nguyên tắc mọi đối
tượng hưởng lợi từ cơ sở hạ tầng đều phải có nghĩa vụ đóng góp phát triển cơ sở hạ tầng. Nghiên cứu đã
đóng góp cho việc phát triển một mô hình PPP trong điều kiện Việt Nam. Các kết quả nghiên cứu vẫn còn
mang tính chất nguyên tắc và cần có những nghiên cứu tiếp theo để chi tiết hóa từng hợp phần của mô
hình này cũng như áp dụng mô hình này vào các lĩnh vực khác ngoài hạ tầng để hoàn chỉnh và tổng quát
hóa mô hình này.
Trong nghiên cứu của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về Hình thức hợp tác công tư (Public Private
Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam, tác giả đã chỉ ra các nhân tố tác
động đến sự thành công của một dự án PPP cơ sở hạ tầng bao gồm: Vai trò của chính phủ; Việc lựa chọn
đối tác đầu tư; Phân bố các rủi ro của dự án và cấu trúc tài trợ của các dự án PPP cơ sở hạ tầng, trong đó
nhấn mạnh vai trò của Chính phủ trong việc thiết lập hệ thống thể chế mang tính đầy đủ, đồng bộ, tạo
hành lang pháp lý cho các hoạt động liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng
giao thông.
Nghiên cứu phân bổ rủi ro trong hình thức hợp tác công tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
đường bộ việt nam của tác giả Thân Thanh Sơn (2015). Nghiên cứu đã hệ thống hóa góp phần hoàn thiện
cơ sở lý luận về rủi ro và phân bổ rủi ro trong hình thức PPP phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường
bộ. Trên cơ sở phân tích, đánh giá tổng quan các tài liệu nghiên cứu có liên quan và sử dụng các phương
pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, phương pháp nghiên cứu định tính, định lượng nghiên cứu thực trạng
xác định và phân bổ rủi ro trong các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP trong bối cảnh ở việt Nam.
Đề tài đã phát hiện, lựa chọn, tổng hợp và bổ sung, điều chỉnh danh mụccác yếu tố rủi ro trong các dự án
phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP phù hợp với điều kiện phát triển và môi trường chính trị - luật
pháp - kinh tế - xã hội ở việt nam trong giai đoạn hiện nay và những năm tương lai. thể hiện cụ thể, đề tài
đã xác định (nhận diện) được danh mục 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển csht giao thông theo
hình thức PPP ở việt nam. trong đó, đề tài bổ sung thêm được 6 yếu tố rủi ro phù hợp với hình thức PPP
trong phát triển csht giao thông trong điều kiện việt nam vào danh mục các yếu tố rủi ro đã được đề cập
trong các nghiên cứu trước đây. 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng trong hình thức
PPP ở Việt Nam cho (nhà nước và tư nhân) các bên tham gia bằng phương pháp nghiên cứu định lượng
phù hợp việc thực tế hiện nay và tương lai (theo nguyên tắc “rủi ro nên được quản lý bởi bên có khả năng
quản lý rủi ro đó tốt nhất”). Cuối cùng nghiên cứu đã đưa ra một số đề xuất kiểm soát một số yếu tố rủi ro
cơ bản từ kết quả nghiên cứu nhằm phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam.
Liên quan đến chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ Việt Nam thông
qua dự án hỗ trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợp tác nhà nước
và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ dừng lại ở mức độ tổ chức
các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có liên quan. Một số đề tài nghiên cứu khoa học
cấp thành phố thường gắn kết với một dự án cụ thể, không có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng
chưa chuẩn xác.
6.2. Các nghiên cứu quan trọng nước ngoài


Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quả quan
trọng đã được công bố:
Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh,
tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ
được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chính sách, năng lực
của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất…), bởi luật pháp (thay đổi luật,
thực thi pháp luật kém…). Còn các rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…) sẽ
được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung –
cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ.
Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn Nhà nước nhưng
việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư. Vì thế, tính hiệu quả ở đây cần được
hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp
lý ở mức tối ưu. Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ
công. Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách
Chính phủ. Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa
chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống.
Nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc đã
chỉ ra rằng trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho các dự án: Dự án
phù hợp, kinh tế – chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ
phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên,
cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và
trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân
đầu người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Đây
là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao
thông đô thị.
Cũng tại Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) đã thực hiện một nghiên cứu về các dự án
PPP đường cao tốc, sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model – FRAM) để xác
định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân. Kết quả nghiên cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể của
các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao. Nghiên cứu này cũng tiết lộ
rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở
Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công
khai trong quá trình ra quyết định.
Nghiên cứu của tác giả Young (2009) đã chỉ ra răng việc hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự
thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc thực hiện các công trình cơ sở hạ tầng theo hình thức đối tác công tư.
Một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng
niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi
ro tiềm tang. Tuy nhiên, mặc dù đối với các dự án PPP, khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là
chủ yếu nhưng Chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục
tiêu, cụ thể là thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề phát sinh, quản
lý chất lượng dự án.
Bên cạnh đó, một số nghiên cứu khác của tác giả Akintoye và các cộng sự (2003), Zhang (2005)
nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các
nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Các bằng chứng từ các nghiên cứu của Plumb và
các tác giả (2009), Michael (2010), khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không nhưng không hạn


chế sự phát triển của quan hệ đối tác công tư PPP, ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP
ngày càng phù hợp với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài
nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng
thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng
dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam.
6.3. Một số kết luận rút ra về tình hình nghiên cứu có liên quan
Trong những năm gần đây, hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng trở thành một lĩnh vực
thu hút được sự chú ý của các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Như một nhu cầu thực tiễn tất
yếu, việc mở rộng hình thức hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đã đã làm nảy sinh những yêu
cầu về vấn đề lý luận, nghiên cứu tìm hiểu nhằm phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng nói riêng và quan hệ
đối tác công tư nói riêng. Ở phạm vi quốc tế hay trong nước, ngày càng có nhiều nhà nghiên cứu, nhiều
tác phẩm nghiên cứu về hoạt động du lịch.
Về cơ bản, Các nghiên hiện nay đã đưa ra phần nào hệ thống cơ sở lý luận về các dự án PPP và
công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thực trạng
phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay. Các tác giả hướng đến tìm kiếm các phương thức, chiến lược, các cấu
trúc và giải pháp phù hợp để phát triển mô hình quan hệ đối tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
những lĩnh vực cụ thể nghiên cứu. Từ những phân tích từ thực trạng, các nghiên cứu đã đưa ra những
định hướng phát triển, những giải pháp cần phải thực hiện để thúc đẩy sự phát triển của mô hình PPP
trong phát triển cơ sở hạ tầng vượt qua những khó khăn, thích ứng với những biến đổi của tình hình kinh
tế - chính trị mới của thế giới nhằm đạt được mục tiêu phát triển.
Tuy nhiên các nghiên cứu này mới tập trung nhiều vào các dự án PPP trong phát triển cơ sở hạ
tầng giao thông mà thiếu cái nhìn khái quát về vai trò, tác động của quan hệ đối tác công tư với cả hệ
thống cơ sở hạ tầng Việt Nam hiện nay.
Bên cạnh đó, các nghiên cứu mới chỉ tiếp cận chủ đề dưới góc độ sự thành công của các dự án nói
chung, vấn đề xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư vẫn chưa được tập trung nghiên cứu,
hoặc chỉ là một phần nhỏ, trong khi hiện nay, môi trường pháp luật có ý nghĩa vô cùng quan trọng tới sự
phát triển của các dự án PPP cơ sở hạ tầng nói riêng và toàn bộ hệ thống kết cấu hạ tầng của Việt Nam nói
chung.
Ngoài ra, mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên cứu này
đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng thành của các thị trường
khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng được thực hiện trong điều
kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểm khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của
khu vực tư nhân.

7. ĐÓNG GÓP MỚI CỦA ĐỀ TÀI
Đề tài khi hoàn thành có những đóng góp chính quan trọng sau:
Một là, kết quả nghiên cứu cho thấy sự hoàn thiện trong thể chế quan hệ đối tác công tư PPP có ý
nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo sự thành công của các dự án cũng như sự phát triển cơ sở hạ tầng
của Việt Nam
Hai là nghiên cứu đã xây dựng hệ thống cơ sở lý luận về quan hệ hợp tác công tư PPP trong lĩnh
vực cơ sở hạ tầng và công tác hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước đối với quan hệ đối tác công tư trong
xây dựng cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, nghiên cứu cũng chỉ ra các yếu tố của môi trường trong nước và các


yếu tố môi trường quốc tế tác động với quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát
triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.
Ba là, thông qua nghiên cứu một số kinh nghiệm thành công cũng như không thành công của một
số quốc gia trong khu vực và trên thế giới như Trung Quốc, Hàn Quốc, Hoa Kỳ, Nhật Bản, Singapore...
nghiên cứu rút ra một số bài học cho Việt Nam như: Trong công tác nghiên cứu phương pháp hoàn thiện
hệ thống cơ chế, chính sách phải được nghiên cứu xây dựng theo hướng tạo cơ sở pháp lý thuận lợi tối đa
cho công tác huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân tư nhân.
Bốn là, trên cơ sở phân tích thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng,
bao gồm: Thực trạng áp dụng thể chế; thực trạng nội dung và mô hình hoàn thiện, tác giả đưa ra các đánh
giá chung về thành công, hạn chế và các nguyên nhân trong thực trạng xây dựng và hoàn thiện thể chế về
đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.
Năm là, trên cơ sở phân tích bối cảnh trong nước và quốc tế, định hướng phát triển kết cấu hạ tầng
kinh tế, định hướng công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát
triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu đã đề xuất hệ thống giải pháp từ phía các nhà thầu, nhà đầu tư cũng như
phía các cơ quan nhà nước trong việc nâng cao chất lượng hệ thống thể chế, cũng như khắc phục các tồn
tại bất cập hiện nay.

8. KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI
Ngoài phần mở đầu, kết luận, và các danh mục bảng biểu, danh mục hình vẽ, tài liệu tham khảo,
phụ lục, đề tài gồm có 3 chương như sau:
Chương 1: Lý luận cơ bản và kinh nghiệm thực tiễn về thể chế về đối tác công tư trong phát triển
cơ sở hạ tầng
Chương 2: Thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam;
Chương 3: Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ
tầng ở Việt Nam.


CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ THỂ CHẾ
VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
1.1. KHÁI LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại của hình thức đối tác công tư
1.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm đối tác công tư
Trong những khái niệm trước đây, việc cung cấp hạ tầng cơ sở, dịch vụ công là hoạt động được
thực hiện phần lớn bởi các cơ quan nhà nước bằng ngân sách nhà nước và mộy số nguồn hỗ trợ chính
thức khác. Tuy nhiên trong những năm trở lại đây, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, các áp
lực từ việc phải phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng nhu cầu của xã hội cũng ngày càng đè nặng lên
nguồn ngân sách quốc gia, khiến nhà nước gặp khó khăn trong khả năng hỗ trợ cho toàn bộ hoạt động
phát triển của nền kinh tế. Điều này đã thúc đẩy sự ra đời của hình thức đối tác công - tư (PPP) đã ra đời,
nhằm thay thế và bổ sung cho các kênh hỗ trợ cũ.
Khái niệm đối tác công - tư viết tắt là PPP (Public - Private – Partnership đã được hình thành và
áp dụng hơn 50 năm tại hầu hết các quốc gia phát triển và đang phát triển trên thế giới. Theo Yescombe
(1950), thuật ngữ đối tác công - tư xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1950 tại Hoa Kỳ trong các chương
trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ. Sau đó, khái niệm này được sử dụng rộng
rãi để nói đến sự hợp tác giữa các nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cùng hợp tác xây dựng
cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công cộng. Các nghiên cứu xoay quanh “đối tác công - tư” của
một số học giả nổi tiếng trên thế giới cũng nêu rất rõ định nghĩa của khái niệm này. Theo HM Treasury
(1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ
quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư. Nghiên cứu năm 2008 của tác
giả Khulumane lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn
vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân. Ngoài ra, một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như
Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP
của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về
PPP, theo đó “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm
xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích”.
Mặc dù được định nghĩa bằng nhiều cách khác nhau, nhưng về bản chất, đối tác công - tư PPP
được hiểu là một hình thức hợp tác, hỗ trợ lẫn nhau giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong việc thực
hiện một dự án nào đó, trong đó, phía Nhà nước bao gồm Chính phủ, cơ quan trực thuộc Chính phủ như
Bộ ngành, thành phố, doanh nghiệp nhà nước, còn khu vực tư nhân bao gồm doanh nghiệp trong nước
hoặc nước ngoài, các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài (có thể là cá nhân, tổ chức có chuyên môn
về kỹ thuật, tài chính). Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư
nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ.
Theo khái niệm trên, đối tác công - tư PPP mang các đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất: đây là sự
cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch
vụ; Thứ hai, sự kết hợp trong đối tác công – tư là Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm
giữa hai khu vực; Thứ ba, hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ và sử dụng vốn là mục đích của mối
quan hệ PPP; Thứ tư: nhiệm vụ của đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận


hành; Thứ năm: quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài
sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng. Với các đặc điểm ưu việt này, PPP đã được áp
dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới chỉ trong 2 thập kỷ vừa qua, được khẳng định là một kênh
hiệu quả để cung cấp cơ sở hạ tầng cho sự phát triển bền vững của các quốc gia.
1.1.1.2. Phân loại hình thức và mô hình đối của tác công - tư
Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay có thể kể đến như: (1) Nhượng quyền khai thác
(Franchise): đây là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao
cho tư nhân vận hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá); (2) Hình thức thiết kế - xây dựng - tài
trợ - vận hành DBFO (Design - Build - Finance - Operate), theo hình thức này, khu vực tư nhân sẽ đứng
ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước; (3) Xây dựng - vận
hành - chuyển giao BOT (Build - Operate - Transfer), trong mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng
ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà
nước, đây là mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam; (4) hình thứ BTO xây dựng - chuyển giao - vận hành
(Build - Transfer - Operate), theo đó, quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nước
sau khi xây dựng xong nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình; (5) hình thức
xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate), đây là hình thức phổ biến đối với các nhà
máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới, các công ty thực hiện dự án bao gồm khu vực nhà nước và tư
nhân sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành nó. Ngoài ra để đảm bảo hoạt động hỗ trợ, tích
hợp tính ưu việt của khu vực nhà nước và tư nhân trong việc đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng, các hình thức
đối tác công - tư tại các nước được xây dựng chặt chẽ, phù hợp với đặc điểm phát triển của từng quốc gia.
Tựu chung lại, hiện nay, hình thức mô hình đối tác côn g- tư trên thế giới có 5 mô hình chủ yếu, đó là:
Hợp đồng dịch vụ; hợp đồng quản lý; hợp đồng thuê; hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT)
và hợp đồng nhượng quyền.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng
Trong nhiều năm gần đây đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đã được sử dụng và đóng
vai trò quan trọng trong phát triển các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông nghiệp ở các nước nhất là các
nước đang phát triển.
Cơ sở hạ tầng là một thuật ngữ được du nhập từ nước ngoài vào Việt Nam, theo đó cơ sở hạ tầng
là toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật được hình thành theo một cấu trúc nhất định, đóng vai trò làm
nền tảng và điều kiện chung đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ tài nguyên, môi trường và
an ninh, quốc phòng của mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ trong mỗi giai đoạn hay thời kỳ phát triển nhất định
(ADB - JBIC - WB, 2005). Theo Viện quản lý trung ương (2009), cơ sở hạ tầng là một bộ phận đặc thù và
riêng biệt của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có nhiệm vụ đảm bảo những điều kiện
cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng của một quốc gia. Cơ sở hạ tang có ý nghĩa quan
trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho họaht động sản xuất và lưu thông hàng hóa
trên thị trường, góp phần phát triển, hội nhập kinh tế quốc tế của một quốc gia (Robbins, 2004).
Kết hợp với khái niệm đối tác công tư đã nêu ở trên, khái niệm đối tác công tư trong phát triển cơ
sở hạ tầng có thể hiểu một cách chung nhất là một thỏa thuận pháp lý về vốn thuộc về trách nhiệm của
nhà nước để thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân để tài trợ
và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng, để phục vụ các lợi ích công cộng. Tuy nhiên, trên thực tế, có nhiều
cách định nghĩa khác nhau về hợp đồng PPP phụ thuộc vào góc độ nhìn nhận hợp đồngvà đặc điểm của
từng quốc gia, cụ thể như sau: Dưới góc độ là một quá trình, khái niệm đối tác công tư trong phát triển cơ
sở hạ tầng được hiểu là hình thức pháp lý để nhà đầu tư xây dựng công trình cơ sở hạ tầng và sử dụng
công trình đó để thu hồi vốn và lãi. Sau đó, nhà đầu tư chuyển giao không bồi hoàn công trình cho chính


phủ. Ở góc độ này, hợp đồng PPP luôn đi kèm với một dự án cụ thể và dự án đó kết thúc khi chấm dứt
hợp đồng. Dưới góc độ chủ thể, đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được coi là thỏa thuận đầu
tư giữa nhà đầu tư và nhà nước trong việc đầu tư xây dựng công trình thuộc trách nhiệm của nhà nước.
Các định nghĩa này nêu bật mối quan hệ giữa nhà đầu tư và chính phủ, thể hiện sự kết hợp hài hòa giữa
hai chủ thể là nhà nước và tư nhân trong hợp đồng. Dưới góc độ tài chính, hợp đồng đối tác công tư trong
phát triển cơ sở hạ tầng là cách thức tài trợ dự án theo đó bên cho vay đối với dự án không dựa trên tài
sản của bên đi vay như các hợp đồng tín dụng truyền thống thông thường khác mà chỉ xem xét nguồn thu
của dự án như là toàn bộ hoặc phần lớn việc bảo đảm cho các khoản vay.
Từ khái niệm trên, ta có thể rút ra các đặc điểm của đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng
như sau:
Về mối quan hệ của các chủ thể tham gia: Đặc điểm riêng biệt của đối tác công - tư trong phát
triển cơ sở hạ tầng thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và
thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nhu cầu về cơ sở hạ tầng của xã hội, và là một mô
hình dài hạn vì vậy phải phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ tầng có sự ổn định lâu dài. Trách nhiệm trong
quá trình triển khai thực hiện dự án phát triển hạ tầng và khai thác vận hành cơ sở hạ tầng được phân chia
rõ rang, phù hợp giữa phía nhà nước và phía tư nhân dựa trên khả năng, kiến thức kinh nghiệm, tiềm lực
của các bên. Phía đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác có thể là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ
ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước còn đối tác tư nhân có thể là đối tác
trong nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về
tài chính hoặc kỹ thuật xây dựng liên quan đến cơ sở hạ tầng. Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân
cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi Chính phủ (NGO) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện
cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp. Trong mối quan hệ công - tư, nhà nước
đóng góp dưới dạng vốn đầu tư (có được thông qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hay
đóng góp hiện vật khác hỗ trợ hoặc đảm bảo các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến
thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị phục vụ cho hoạt động thực hiện các dự án. Còn
khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác bằng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng
tạo của mình giúp vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả, đây là mối quan hệ hợp tác, tích
hợp những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại để thực hiện những nhiệm vụ cụ thể phục vụ
lợi ích xã hội.
Sự phân chia rủi ro: Các nghiên cứu của Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz (2010),
Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều nhận định rằng: việc chia sẻ rủi ro là vấn đề trung tâm
và là đặc điểm nổi bật nhất trong mối quan hệ công - tư. Mối quan hệ đối tác này được thiết lập với mục
tiêu phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảm
thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động. Trong vòng đời phát triển dự án đầu tư cơ sở hạ tầng,
các rủi ro có thể xảy ra trong các giai đoạn như rủi ro trong giai đoạn lập nghiên cứu khả thi, rủi ro trong
giai đoạn giải phóng mặt bằng, rủi ro trong giai đoạn triển khai thi công, rủi ro trong giai đoạn khai thác
vận hành và rủi ro trong việc phát triển các sản phẩm/dịch vụ cộng sinh để tăng doanh thu, lợi nhuận. Một
số rủi ro thường gặp như việc không khả thi về mặt tài chính hay kinh tế xã hội, rủi ro trong giai đoạn giải
phóng mặt bằng có thể xảy ra do sự không thống nhất được giá đền bù giải tỏa với người dân, hay do giá
đền bù giải tỏa cao hơn giá dự kiến ban đầu trong nghiên cứu khả thi; rủi ro do thiếu hụt vật tư, máy thiết
bị, tổ chức quản lý thi công; rủi ro trong việc thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng thấp hơn so với kế hoạch
trong nghiên cứu khả thi. Các rủi ro này sẽ được phân chia giữa phía nhà nước và phía tư nhân theo đúng
nguyên tắc rủi ro sẽ được chuyển cho bên có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất.
1.1.3. Khái niệm và yêu cầu hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một
quốc gia


Để hiểu rõ hơn về thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, trước hết, tác giả xin
đưa ra khái niệm về thể thế. Theo đó, thể chế bao gồm toàn bộ các cơ quan Nhà nước với hệ thống quy
định do Nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để
điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập
kỷ cương xã hội, giữ vai trò chủ đạo trong mối quan hệ hữu cơ với cơ chế, chính sách, cơ chế điều hành
và hành vi ứng xử của mọi công dân, tác động trực tiếp hay gián tiến đến mọi hoạt động xã hội có vai trò
đặc biệt trong đời sống kinh tế - xã hội nhằm phản ánh bản chất, chức năng của Nhà nước đương quyền.
Thể chế bao gồm 2 loại chính là thể chế nhà nước và thể chế tư, theo đó, thể chế Nhà nước là toàn bộ các
văn kiện pháp luật như Hiến pháp, luật, Bộ luật, văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành, tạo nên một hành lang pháp lý giúp nhà nước thực hiện chức năng quản lý đối với toàn
xã hội. Còn chủ thể ban hành trong thể chế tư không phải là các cơ quan nhà nước, chúng không mang
tính quy phạm chung, tính cưỡng chế thấp, chủ yếu được đảm bảo thực hiện bằng kỷ luật, điều lệ của tổ
chức. Công tác hoàn thiện thể chế là hoạt động của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong việc làm
luật xây dựng mới hoặc bổ sung, sửa đổi, loại bỏ các quy định pháp luật đã cũ, gây cản trở sự phát triển
kinh tế - xã hội (Đoàn Minh Huấn, 2012).
Theo đó, khái niệm thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hệ thống
các văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và
mối quan hệ công - tư giữa Nhà nước với tổ chức tư nhân trong việc thiết lập và đảm bảo vai trò của 2
bên tham gia trong việc cung cấp, đảm bảo duy trì, xây dựng, và quản lí các cơ sở hạ tầng vì mục tiêu
chung của xã hội. Tựu chung lại, hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được
hiểu là hoạt động của các cá nhân, cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp trong khu vực tư nhân có thẩm
quyền trong việc xây dựng mới hoặc bổ sung, sửa đổi, loại bỏ các quy định pháp luật, các quy định, điều
lệ của doanh nghiệp nhằm tạo điều kiện cho việc phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia.
Để thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng diễn ra đúng hướng đồng thời thu lại được hiệu quả cao
trong việc đảm bảo quá trình xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia, hoạt động hoàn thiện
thể chế về đối tác công tư trong phải thực hiện theo một số yêu cầu nhất định, cụ thể:
 Hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia
không được đi ngược lại với đường lối, mục tiêu phát triển chung của đất nước và phải phù hợp thực tế
khách quan của sự phát triển của thế giới. Điển hình như một số văn bản: các luật áp dụng và thể chế hiện
tại đối với việc quy định thẩm quyền và đưa ra các tiêu chuẩn hoạt động; các thoả thuận giám sát, cơ quan
quản lý nhà nước, các quy định; các chính sách về trợ cấp và về biểu phí dịch vụ; các quy định về sức
khoẻ và môi trường; các luật lệ và quy định về lao động có liên quan; giới hạn về sở hữu/mức độ tham gia
trong lĩnh vực của nhà đầu tư nước ngoài, hạn chế về hối đoái và giới hạn về việc chuyển lợi nhuận,
chẳng hạn như được qui định trong luật đầu tư nước ngoài; …
 Yêu cầu xây dựng một quy hệ thống quy định điều tiết thống nhất cho các đối tượng khác
nhau thuộc PPP;
 Phải xác định rõ ràng hình thức, cấu trúc các cơ quan quản lý hoạt động PPP để phù hợp với
công tác hoàn thiện thể chế và tạo thuận lợi cho việc chuyển dịch từ hình thức dịch vụ hoàn toàn do chính
phủ cung cấp sang hình thức dịch vụ do tư nhân cung cấp.
 Khuôn khổ về các quy định kinh tế cần phải rõ ràng, minh bạch. Các điều khoản hợp đồng cần
được cụ thể, trong đó thiết lập các nghĩa vụ, mục tiêu hoạt động, cơ cấu biểu phí dịch vụ và mức phí dịch
vụ, quy tắc thay đổi biểu phí, thủ tục giải quyết tranh chấp, sẽ giúp khu vực tư nhân dự đoán chính xác
hơn mức lợi nhuận khi đầu tư và quyết định xem liệu hợp đồng đó có giá trị hay không.


 Cần phải có các khuôn khổ pháp lý và khuôn khổ thể chế hỗ trợ hiệu quả cho việc cải cách
lĩnh vực và cụ thể để thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, giải quyết những khúc mắc, trở
ngại theo bộ chủ quản, người sử dụng hoặc đơn vị cung cấp dịch vụ. Đồng thời có khả năng nâng cao
mức độ tự chủ và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan có tương ứng với các nghĩa vụ được đề
xuất dành cho các bên.
 Các quy định được hoàn thiện phải thực sự có ý nghĩa, vai trò trong việc thúc đẩy sự phát
triển, ổn định các yếu tố trong tổ chức như nguồn vốn, nhân lực, kiến thức và thiết bị cần thiết, để phục
vụ cho hoạt động hỗ trợ, xây dựng và sử dụng các công trình cơ sở hạ tầng. (6) việc hoàn thiện thể chế
đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cần có tính linh hoạt để có thể sửa đổi và cập nhật kịp thời
các vai trò thể chế để phù hợp với sự phát triển và hoàn thiện của nền kinh tế - xã hội. Khi có thêm các
nhiệm vụ mới, việc phân quyền trong mối quan hệ đối tác công - tư cần phải xác định được cấp độ thực
hiện vai trò của mỗi bên.

1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ
HẠ TẦNG

1.2.1. Các cơ sở lý luận hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một
quốc gia
Trong nghiên cứu của mình, các tác giả Weihe (2008), Hodge và Greve (2007) và Vrangbaek
(2008) đã cung cấp một cái nhìn tổng quan về các lý luận hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong phát
triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia. Tổng hợp lại, các tác giả tiến hành tiếp cận phân biệt dưới năm hướng
tiếp cận khác nhau, với mỗi một cách tiếp cận sẽ cho ta thấy các nhóm lý thuyết trọng tâm và cách thực
hiện việc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng trên thực tế. Sự phân chia
này có ý nghĩa quan trọng bởi nó nhấn mạnh tính quyết định của việc hoàn thiện các chính sách và các
quy định liên quan trực tiếp đến các giai đoạn hoạt động hoặc các giai đoạn hình thành của PPP
(Koppenjan, 2005). Theo đó, nhằm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
một quốc gia, việc xây dựng hệ thống cách quy định, chính sách cần được nghiên cứu theo các hướng tiếp
cận sau:
Cách tiếp cận dưới góc độ chính sách: nghiên cứu việc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong
phát triển cơ sở hạ tầng dưới cách tiếp cận mô hình PPP trong một lĩnh vực chính sách cụ thể thường
hướng tới mục tiêu có thể đánh giá quan hệ đối tác hiện có và tạo điều kiện cho việc xây dựng các chính
sách sau này (Hurst và Reeves, 2004). Theo góc độ này, công tác hoàn thiện thể chế tập trung vào các mối
quan hệ chính thức cũng như sự tương tác giữa chính phủ, doanh nghiệp và các tổ chức phi lợi nhuận
trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng cơ sở hạ tầng (Deakin, 2002). Những bài học rút ra từ nghiên cứu thực
nghiệm trong phương pháp này chỉ ra rằng, trong hoạt động xây dựng, bổ sung, hoàn thiện thể chế liên
quan đến đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng trước hết cần phải tập trung vào việc đánh giá,
kiếm tra trên thực tế những loại công trình có sự hợp tác liên ngành và giữa các khu vực của nền kinh tế.
Cách tiếp cận dưới góc độ quản trị: Theo cách tiếp cận này, trong hoạt động hoàn thiện hể chế về
đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, các nhà làm luật cần quan tâm đến các mối quan hệ phát
sinh trong quá trình thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, đặc biệt là từ phía nhà nước để phục vụ
tốt hơn cho hoạt động quản lý các dự án (Rhodes, 1996). Theo đó, để đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các
bên tham gia trong hoạt động đầu tư, khai thác và quản lý các dự án, hoạt động hoàn thiện thể chế trước
hết cần tập trung vào hoạt động quản lý nhà nước của dự án PPP ngay từ khi dự án thành lập, các vấn đề
chính cần được kiểm tra bao gồm các chỉ đạo trong việc xử lý các rủi ro, cấu trúc hợp đồng chính thức và


hệ thống khuyến khích xây dựng (Ysa, 2007), và các vấn đề liên quan đến lợi ích tài chính và hệ thống
thanh toán (Johnston và Gudergan, 2007). Trong giai hoàn thiện các dự án viêc xây dựng chính sách cần
được tính toán kỹ lưỡng và bao quát toàn bộ các vấn đề xung quanh dự án, góp phần tạo ra một môi
trường lành mạnh cho hoạt động sử dụng các dự án.
Cách tiếp cận dưới góc độ quản lý nhà nước: Dưới góc độ này, công tác hoàn thiện thể chế đối tác
công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cần đặc biệt chú trọng tới việc đảm bảo hài hòa lợi ích trong mối
quan hệ đối tác giữa các địa phương nhau và với lợi ích chung của quốc gia liên quan đến việc phát triển
và nâng cấp các dự án phát triển địa phương như các kế hoạch đổi mới đô thị, các dự án nhà ở và văn
phòng kết hợp, vv (Ysa, 2007). Việc xây dựng pháp luật cần đảm bảo cho sự phát triển bền vững của các
địa phương trong hoạt động xây dựng, mở rộng cơ sở hạ tầng phục vụ cho sản xuất phát triển kinh tế,
đồng thời phải phù hợp với các quy hoạch tổng thể và định hướng phát triển dài hạn của quốc gia.
Cách tiếp cận dưới góc độ hội nhập: theo đó, hoạt động hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong
xây dựng cơ sở hạ tầng cần tập trung vào quan hệ đối tác giữa các quốc gia, các tổ chức tài trợ quốc tế và
cơ quan công quyền ở các quốc gia khác nhau, đặc biệt trong các dự án cần một lượng lớn đầu tư từ các
tổ chức, các quốc gia nước ngoài. Ngoài ra, các quy định, thể chế cũng cần khuyến khích sự tiếp thu, ứng
dụng, nhập khẩu các khoa học công nghệ tiên tiến trong xây dựng và quản lý hệ thống cơ sở hạ tầng (Fife
và Hosman, 2007).
Cách tiếp cận dưới góc độ tài chính: Theo cách tiếp cận này, công tác hoàn thiện thể chế đối tác
công tư thường tập trung vào các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật và pháp lý, các vấn đề quan trọng liên quan
đến tài chính như chia sẻ rủi ro, nhà đấu thầu nhà thầu hoặc mua sắm (Zitron, 2006), và đặc biệt là các
vấn đề liên quan đến nguồn vốn. Vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường rất lớn nên ít có nhà đầu
tư có đủ tài sản bảo đảm, ngoài ra các tài sản hình thành từ khoản vay là cơ sở hạ tầng, một loại tài sản
phục vụ lợi ích công cộng và sẽ được chuyển giao không bồi hoàn cho nhà nước. Các nhà làm luật không
thể bỏ qua các yếu tố tài chính, bởi đây là yếu tố quyết định lớn nhất trong sự thành công của một sự án.
Dựa vào cách hướng tiếp cận này, đối với mỗi giai đoạn phát triển và với mỗi vấn đề cụ thể, công
tác hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng cần lựa chọn các hương nghiên cứu
phù hợp, góp phần thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia.
1.2.2. Các nguyên tắc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc
gia
Nhằm đảm bảo tính khả thi trên thực tế, hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát
triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia cần phải được thực hiện theo những nguyên tắc nhất định, các nguyên
tắc này có thể hỗ trợ việc ra quyết định lập pháp liên quan đến khu vực tư nhân trong các doanh nghiệp
truyền thống của khu vực công cung cấp cơ sở hạ tầng. Kết quả của dự án NCSL Partners đã chỉ ra 9
nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở
hạ tầng ở một quốc gia, bao gồm:
Nguyên tắc 1: Công khai minh bạch trong việc cung cấp thông tin. Đây là một nguyên tắc quan
trọng trong suốt quá trình hoàn thiện thể chế cho cả các nhà lập pháp và cơ quan hành pháp. Theo đó, thể
chế phải được xây dựng theo hướng đảm bảo tất cả các bên tham gia vào mối quan hệ đối tác công tư
tong xây dựng cơ sở hạ tầng đều có quyền được biết và truy cập vào thông tin của dự án, bao gồm các
thông tin về bối cảnh, mục tiêu, doanh thu tài chính và các phương án lựa chọn thay thế cho cơ sở hạ tầng
cũ, và các rủi ro có thể có khi thực hiện triển khai dự án. Ngoài ra, ngay từ những khâu lựa chọn dự án,
đấu thầu cho tới ký kết hợp đồng và quản lý hợp đồng và giám sát, các cơ quan quản lý nhà nước cũng
cần cung cấp công khai đầy đủ thông tin về các chương trình PPP cơ sở hạ tầng tới phía các đối tác tiềm
năng trong mối quan hệ đối tác công tư, nhằm đảm bảo tính công bằng trong hệ thống pháp luật, thể chế.


Tài liệu bạn tìm kiếm đã sẵn sàng tải về

Tải bản đầy đủ ngay

×